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之君”的君主时，就可能会一筹莫展（他认为，只有现代专业化的官僚才能够有效地与专制君主扰衡，因为他们可以无视专制君主这样一个“业余官僚”）。虽然韦伯在讨论中国的制度时用的是“官僚制”这个词，但他并不认为中国的制度属于“官僚制”。他的官僚制”只能专用于“现代”型的制度，而中国的制度则是盾于“父系家长和世袭统治”一类的。同样晦暗不明的是韦伯关于“法典化常规”的概念——中国的官僚也受到了这一常规的制约与控制。虽说“君主如父”，他能够通过对于官员的频繁调动来防止他们发展地方性的权力基础，从而对他们建立起一种“专制的与内在的控制”，但由于“这样的政治联系具有父系家长的性质……它便同任何正式的法律的发展格格不入”接照韦伯的观点，所谓“正式法律”必须包括制约官僚本身的行政法规在内。虽然韦伯因这些想法而不能以中国国家为背景尖锐清晰地提出问题，但他的历史逻辑却表明，他认为专制权力和常规权力是相互冲突的。在他看来，历史的发展将会通过常规化与合理化而使后者取代前者。
汉斯·罗森伯格（Hans Rosenber）在对普鲁士国家的经典分析中，对“王朝专制主义”和“官僚专制主义”作了区分。按照罗森伯格的定义，“专制主义”指的是未经宪政制衡或与有影响的社会阶级分享的权力；而“王朝”则强调君主个人对整个社会（他称弗列德里克·威廉一世为“一个王家恶霸”）、以及对应召来执行他命令的“王家仆从”的支配。罗森伯格还把“王朝专制主义”
制度刻画为一种“君主独裁政治的实验”。尽管他并朱对“独裁君主”与其官僚之间的关系作详细的描述，但他却暗示，弥漫于普鲁士社会的那种“出于恐惧而屈从于权威的丑恶性格”正是官僚们自身思想状况的投影。然而，罗森伯格又断言，即使是在霍亨佐伦王朝早期，君主的控制仍需依赖于条理慎密的程序，也就是依赖于既统治官僚又统治民众的“公共法”但罗森伯格并未告诉我们，“独裁政治”或专制王朝是如何在规章的体系中仍得以保持自己的行动自由的——制订这些规章的目的正在于使政府的运作受到经精细调试的常规的制约。
如果在这个制度中有纯粹的“专制”成分，它便会是不稳定的和短命的。它会在“以法治取代专制君主权力的不间断的斗争中”成为牺牲品。即使在腓特烈大帝时代，独裁者的权力还是被官僚们大打折扣，因为他们拥有真正的权力，可以通过操纵信息和采用其他的“破坏”行动来“阻挠和歪曲”独裁者的意志。到了腓特烈大帝的软弱继承者时代，通过在官僚人事制度中引进终身制和正当程序，官僚们成功地保护了他们自己不受专制权力的制裁。其结果是，如罗森伯格所描述的，后拿破仑时代的普鲁士成了由职业官僚统治的国家（“官僚专制主义”），君主本人则成了“最高行政长官”。专制和常规权力在这里经历了一个此消彼长的历史过程——亦即韦伯所说的“常规化”与“合理化”的过程。在罗森伯格对普鲁士的个案研究中，专制权力和常规权力是不能长期共存的。
“官僚君主制”听起来似乎是白相矛盾的。就其是官僚制而言，它给霸主留下了多大的余地？就其是君主制而言，它又如何才能使个人的专制权力与普遍规则的体系共存？在这里，君主和官僚都陷入了一种两难境地，并都对已经形式化的行政程序抱一种模棱两可的态度。君主不得不用成文法规来约束成千上万为他服务的官僚，以确保他们每个人都按照体现他的利益与安全的行政程序行事。与此同时，他对于如何保持自己的特殊地位、超官僚权力和自主性，也会理所当然地感到关切。结果，他不得不持续斗争挣扎，以避免自身的官僚化。清代君主的大多数日常行政事务，涉及到的是认可军机处为他所草拟的谕旨，或批准吏部所拟定的官员任命。面对他的文件起草人所提供的有限选择，繁忙的君主会发现自己的“作用”只不过是文件处理机中的一个齿轮（尽管是一个镶钻的齿轮）。他怎样才能挣脱这个陷阱，表明自己的身份是主子而非臣仆？①就官僚本身而言，他们始终受到琐细的规章条倒的制约，包括形式、时效、文牍、财政和司法上的限期，以及上司和下属之间的关系。他们若对这些规章条例有任何违反，便会受到弹劾、罚俸、调离或撤职的处分。但是这些繁琐的规章条倒至少也为他们的职责划定了某种边界，从而为他们提供了一定的保护，使他们得以对抗来自上司或君主本人的专制要求。②君主对官僚的控制伴随规则而来的是可预期性和标准化。同时，规则也限制了运用规则的人们的自由。从这一意义上来说，规则起到了使人们的身份地位极大地趋于平等的作用：那些运用规则并监督规则执行的人同那些受规则支配的人一样会受到规则的制约。
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①克罗齐关于官僚制度中权力关系的经典描述可以说明中国的情况：“掌权者为了达到自己的目的，有圈套相互冲突的武器：一方面是理性化和制定规则；另一方面是制造例外和无视规则的权力。他的量好的策略是找到这两种武器的最佳配合。……规则的扩展和会限制他的权利，而太多的例外又会削弱他控制别人的权利。”
②城如克罗齐所指出，官僚们对中央集权的抗争不是为了帮助这个制度去适应环境的挑战，而是为了捍卫和发展某种制度刚性来保护自己。”
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出于同样的道理，清代君主不得不小心翼翼地在常规方式和专制方式的统治这两者之间作出选择。当规则失去效用时，补救的方法不仅包括制订更多的规则，也包括诉诸于依赖专制权力的手段。从在位初期起，弘历便对不起作用的规章条例表现得极不耐烦。他的因应之道是，一方面对日常运作的官僚机器上紧螺丝，另一方面则将自己的专制权力注入到这一机器的运作中去。这种努力从他对官员的考评中最清楚地表现出来。
效率的监督和指导
君主控制的核心是对官员的考绩：考量他们是否有资历担任某一官职，调查他们在职位上的表现，并定期对他们是否称职进行评定。弘历在位的历史表明，要官僚机器做到自我制约是极为困难的。出于对自己所继承下来的官僚体系的失望，弘历开始寻找替代性的途径来实现对官僚们的控制。
要做到对官僚的控制，其精髓在于对犯罪和行政失误作出区分。对腐败或更为严重的罪行，要由刑部在案犯被弹劾并撤职后处以刑事惩罚。行政处分则由吏部掌管，用于处罚各种失误，特别是用于逾期或未能完成定额指标（如侦破刑案或收税），隐瞒消息以及其它违反规章程序的行为。处分的内容则包括降级，调任到更差的职位，罚俸，等等。没有哪个官员的考绩单是没有处分记录的。这里是从1749年编的《吏部则例·处分篇》中摘录的一些典型的行政失误和相应处分的例子：官员将漕船沉溺情由不申报者，降一级调任。
地丁钱粮经征州县官欠不及一分者，停其升转，罚俸一年。欠一分者，降职一级。欠二分者，降职二级。欠五分以上者革职。
如有地方官畏疏防承缉处分，借端吓阻事主，抑勒该供，讳盗不报者，核实题参。照讳盗倒革职。
虽然中国政府机制中很早就设有专门机构负责调查弹劾官员的渎职或错误，但自从中世纪以来，这些机构的功能就衰落了。从历史上来看，政府中的监察机构“御史台”（在清代叫做都察院）有责任对皇帝提出诤谏并对百官予以监察。但早从公元七世纪起，这一机构对下的监察功能使超出了它对上的诤谏功能。不仅如此，很长一个时期以来，甚至连这一机构独立监察百官的功能亦受到了侵蚀。满洲征服者从明代继承下来的那个监察体制，在很大程度上已丧失了对于地方行政的监察能力。到十六世纪后期，各省按察司行使的只是省里的司法职能。满清政府终于将之并人了省官僚机制，我们在提到各省按察使时则称呼他们为“省法官”。虽然在京城仍有监察官员对京官予以监察，但他们的主要工作变成了梳理文件，以发现其中违规情况。虽然各行省也设有“省御使”负责监视省里的行政话动，但这些人实际上驻在北京，这意味着所谓皇帝的“�