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密谋剪除了大宦官鱼朝恩，自恃有功，更加恣意妄为。他包庇奸邪，陷害忠良，越玩越大，甚至发展到对代宗也时常欺负耍弄的地步，结果导致代宗痛下杀手，于大历十二年（777）三月逮捕了元载及其党羽，并任命刘晏为专案组组长。
办案结果，元载及其妻、子赐死。此时任吏部侍郎的杨炎，因与元载“亲重无比”，坐贬道州（湖南道县）司马（辅佐官员），这就与刘晏结下了梁子。
过去，刘晏和杨炎同在吏部，刘晏是杨炎的顶头上司。两人都是才子派头，盛气凌人，谁也不服谁，关系搞得很紧张。刘晏在日常工作中经常排挤杨炎，也是两人结怨因素之一。
其实，代宗任命刘晏审讯元载，是借重刘晏的威望，并非刘晏与元载私人之间有不共戴天之仇。实际上，刘晏在工作上还得到元载不少支持。但刘晏既受命担任专案组组长，不能不秉公办事。
史书称，刘晏担心元载势力庞大，特地要求代宗加派皇族李涵等5个大臣共同参与主持专案工作，以免将来落下什么后遗症。刘晏多了这个心眼完全必要。
代宗诛杀元载，本意要尽除元党，而元党名单中，杨炎赫然在第一位。正是由于刘晏上书代宗，建议分清首犯从犯，不能都处死刑，杨炎才得以活命，不然杨炎早就身首异处了。尽管如此，也没有防住杨炎日后的报复，这是后话。元载一除，朝野欢声雷动。当然，贬官途中垂头丧气的杨炎就不这么想了。
杨炎初试锋芒
智者千虑，或有一失。刘晏取得了巨大成就，但是他对当时混乱异常的赋税制度，并没有提出改革。也许他办公桌上的问题堆积如山，顾不过来；也许他筋疲力尽，对赋税改革产生了畏难情绪？不管怎么说，这就为有志者进行改革留出一个巨大空间。而这项工作正是由杨炎完成的。
杨炎在新皇帝上台之后翻身。大历十四年（779）五月，代宗去世，太子李适继位，是为唐德宗。八月，由于宰相崔甫力荐，杨炎在道州司马这个小官任上直接被提拔为宰相，这是历代都很罕见的事。
原来，在大历年间，代宗因宠爱独孤贵妃，曾企图废掉李适的太子地位，改立独孤贵妃所生的儿子李回为太子，因遭到元载极力反对，李适才保住了太子地位。李适当了皇帝，饮水思源，对元载充满感激，一上台，就破格提拔元载的亲信杨炎，后来还为元载*。当然，李适在当太子的时候对杨炎的才华就佩服得五体投地，也是提拔的重要原因。
此时刘晏已升任尚书左仆射（唐代以中书省、门下省、尚书省分掌中央大权。中书省定策，门下省审核，尚书省实施，三省平级。尚书左仆射是尚书省最高负责人，下辖吏部、礼部、户部、刑部等六部。唐中期之后，尚书左仆射地位降低，被排除出宰相行列）。杨炎出任宰相，刘晏见势不妙，提出辞职。德宗鉴于刘晏的能力及威望，竭力挽留，并扩大刘晏在经济上的管辖范围，刘晏实际上统管了全国经济工作。
杨炎一上台，初试锋芒震动朝廷，他的矛头首先指向皇宫内库的问题。
原来，我国自西汉以来，就建立了国家经费与皇帝私人费用分开的制度。唐朝初年也是如此，国家财赋都归入国库——左藏库保管，掌管国库的太府寺每季上报账目，由刑部下设的比部司进行核对，一点弊病也没有。
但安史之乱发生，全国一片混乱。当时第五琦负责经济工作，京师一些有实力的将领毫无节制地向国库索取财物，第五琦挡不住，就把国家财赋都运进皇宫里的大盈内库保存。皇帝觉得这样用钱很方便，也就没有再交出来。从此以后，国家财赋变成了君主私产，政府主管部门无法计算库存，而在大盈内库当差混饭吃的宦官却达到300人。
杨炎对德宗说：“财赋是国家根本，百姓的咽喉性命。代宗时期出于权宜之计，让太监掌管。结果太监就操纵国家权柄，大臣谁也不知道库存虚实，怎么能研究利害并制定政策呢？目前最急迫要解决的弊端就是这个。请求陛下把国家的税赋交出来，仍归有关部门掌管。至于皇宫所需费用，可以估计一下每年所需，照数供给就是了，绝不会少一星半点。现在先要解决这个问题，才好谈别的事情。”
刚上台的德宗颇想有一点作为，立即批准杨炎的奏请。
如此敏感棘手的问题，竟如此顺利解决，朝臣们吃惊的同时，都期待杨炎多干点好事，成为贤相。
两税法横空出世（1）
杨炎受到鼓舞，第二天再次上奏，提出两税法，代替行之已久的租庸调法，这是牵涉千家万户的一件极重大的事。
唐初开始实行均田制和租庸调法，至此已经150多年。
均田制：
16岁以上男丁每人分给100亩田。宅基地另按人口批给。
租庸调：
“租”就是地租。按男丁计算，每个男丁每年交玉米20斗或稻米30斗。
“庸”是劳役。每个男丁每年服劳役（无偿劳动）20天，闰月加2天。如果不去，可以交实物相抵，每天折绢3尺，或布3尺7寸5分。
“调”是缴纳手工业品。如蚕乡，每个男丁缴纳绢、绫、粗绸各2丈，棉3两。非蚕乡缴纳布2丈5尺，麻3斤。皇室贵族勋臣免交租庸调。
除租庸调之外，还有其他税费：
一、户税。唐初，按每户资产不同，把天下户分为9等，按等缴税。如大历四年（769），“上上户”每年交4000文，“下下户”交500文。
二、地税。每亩交玉米2升。
三、“杂徭”，又称“色役”、“资课”等。即为各级政府做各种杂务劳动，也可以用交钱替代。
四、代宗时还增设“青苗税”（田里冒出青苗即收税）。
五、各地政府及军阀巧立名目收取的税费。
租庸调的特点是“以丁为本”，不问资产。如果人没有了，就不好办了。
安史之乱导致农民大规模死伤逃亡。据《中国经济通史》（中国人民大学出版社2000年版），大乱之前的玄宗天宝十四年（755），政府管辖人口5292万。到大乱尾声的肃宗乾元三年（760），管辖人口1699万，人口减少了3600多万，其中逃亡人数众多。均田制破产，租庸调制也无法实行。
杨炎的两税法正是在这种形势下提出来的。
两税法的主要内容是：
一、政府量出制入，根据支出额度确定征税额度，一改过去一直是量入为出的财政制度，确定全国税额，摊派各地征收。
二、不分原住民和移民，一律按现在居住地立户籍，根据每家资产多少定出不同等级的户，确定应该缴纳的“户税”；再根据拥有多少土地，征收“地税”。各地田亩数字，大致以代宗大历十四年（779）的数字为标准，进行征收。
三、租庸调和所有其他税费全部废除。流动商人按其经营所在地，收1/30的税。
四、每年两次纳税，夏税在六月之前缴纳，秋税在十一月之前缴纳。正因如此，所以名为“两税法”。
五、两税一律用钱缴纳，个别情况也可以折收实物。
六、除两税之外，严禁另立名目征收其他税费，否则以“枉法”论处。
应该特别标举的是，在中国财政史上，杨炎之前和杨炎之后（直到近代），都是实行量入为出，只有杨炎提出了量出制入即量出为入。经济学界认为，像杨炎这样实行量出为入，才算是在真正意义上确立了财政制度。因为随着国家机器日益庞大，量入为出的原则无法适应实际需要。
有人说，对杨炎的评价要慎重。为什么呢？因为“西方国家直到19世纪末期才出现量出为入的原则，中国一直到近代的财政思想基本上也是量入为出，这是因为生产力发展水平不高”。换句话说，是杨炎的措施太超前，带有临时性。但是，毕竟杨炎在世界上最先提出了这一原则。
胡寄窗在《中国经济思想史》中评价说，仅这一点，就可以使杨炎在世界财政思想史上占有一席之地。
对于杨炎提出的两税法，德宗又是立即批准，宣布自德宗建中元年（780）正月起，正式实施两税法。
两税法收税对象是资产，扩大了纳税范围，减轻了农民负担，简化了税制，集中了纳税时间，方便了民众，增加了政府税收，政府也省去了一年四季不断催索，因此有利于促进生产发展。《新唐书·杨炎传》称赞两税法说：“赋不加敛而增入，版籍不造而得其虚实，吏不诫而奸无所取，轻重之权始归朝廷矣。”
两税法横空出世（2）
另外，杨炎主张，除了“田亩之税”仍以谷物缴纳之外，其余各税一律改为以货币缴纳。这说明，杨炎对货币经济�