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给中国，以换取通往中国西部的几条新商路和某些“边界的调整”②1871年7月，俄属突厥斯坦第一任总督考夫曼将军派兵占领了伊犁。
圣彼得堡试图造成一种印象，似乎俄国人在这动乱之际监管伊犁是对中国的一种友好行动，但是，俄国显然认为软弱无能的清政府再也不会恢复它在新疆的统治了。为了使动乱持续下去，同时也为了使他们能无限期地占领伊犁，俄国人于1872年和阿古柏签订了一项商约；一年后，英国人也起而效尤。俄、英两国都承认了阿古柏的政权，由此换得了一些商业特权。
清政府必须先将陕、甘两省回民之乱平定以后，才能过问阿古柏的问题。1866年，清廷特派左宗棠为陕甘总督以镇压陕、甘的叛乱者。可是在他率军出征之前又被调去平定捻乱。1868年捻乱平定以后，左宗棠才真正负起了这项重任，并于1873年，以他干练的领导、巧妙的战略和艰苦的战斗扑灭了这两省的叛乱。当左宗棠的军队正准备进击新疆时，上面提到的与日本之间的台湾危机突然爆发；中国从事变结果中暴露出来的弱点表明它亟需加强海防。中国这时面临着一个伤脑筋的问题：它是否能够既实行一项大胆的海军计划，同时又进行一场代价高昂的新疆战事。紧接着便展开了一场大争论。
海防与边防之争
经过了十年自强运动之后，恭亲王和文祥首先对海防力量不足的状况感到惊慌。他们发出警告说：“如果我们还是这样随波逐流，而不急起直追，则更难对付将来的麻烦。”沿海的高级官员们提议建立一支拥有四十八艘舰只的海军，编为三个海军中队，分驻在中国的北、中、南部海岸。他们认为日本的威胁比俄国的更为直接。这个集团的领袖人物李鸿章大胆地请求清廷取消新疆之役的计划，将它的费用转移到海防上来。
海防派的论据有五：（1）边防不如海防重要和紧迫，因为北京距海岸近，而新疆则离京师远；（2）由于财政拮据和新疆之役的胜算毫无把握，这就不得不重新考虑此役是否可行；（3）新疆土地贫瘠，不值得花这样高的代价去收复它；（4）新疆的周围都是强邻，不能长期固守；（5）缓期收复新疆并不是要放弃这片列祖列宗经过百战所得的土地，只不过是保存实力以待他日大举的一项明智办法。
另有许多官员虽对海防的重要性不表异议，但他们力主不应当用牺牲边防的办法来办海军。如果中国不能将新疆的叛乱者平定下去，俄国人就会继续前进，西方列强也会从沿海进攻作为呼应。俄国与日本或西方列强相比，其威胁更大，因为俄国和中国有共同的边界线：俄国既可由陆路，亦可由海路进入中国，而日本和西方国家却只能由海上进入中国。他们将俄国的侵扰喻为心腹之患，而西方国家的威胁只是肢体之病。该集团的领袖人物左宗棠强调说，西方列强通常为了商业特权而开仗，而俄国除了追求商业的让步外，还有领土要求。
边防论者也提出了五点论据：（1）新疆是西北防务的第一线，它守卫着屏障北京的蒙古；（2）西方列强尚未造成直接入侵的危险，而俄国人在新疆的推进已经成为主要的威胁；（3）不应将边防军费转用于沿海防务，因为对沿海防务已经拨给固定的军费；（4）列祖列宗百战经营的土地不应放弃；（5）象乌鲁木齐和阿克苏这样的战略要地应首先收复。左宗棠警告说，如果现在中辍此役，就会招致外国人对新疆的统治。①这两个集团提出的论据都剀切中肯，言之成理。但是，此时沿海还未有直接的纠纷，新疆却正在经历着一场叛乱，同时伊犁为俄国人所占据。因此，虽然没有放弃办海军的计划，清廷却于1875年4月23日任命左宗棠为钦差大臣，督办新疆军务。
左宗棠为准备这次战役而殚精竭力，最后采取了“缓进速战”的策略。到1876年初他已作好了出击的准备，3月间便移节肃州。刘锦棠将军在猛攻之下迅速进入新疆，到11月便征服了北疆。这时还守在新疆南部的阿古柏越来越惊慌不安，便于1877年春末遣使前往伦敦以寻求英国的调停，同时表示愿意接受中国属国的地位。但是，左宗棠军队的前进速度比在伦敦进行的讨论要快。阿古柏遭到了彻底失败，于1877年5月29日自杀身死。他的儿子们继续作战，但是，阋墙之争使一切抵抗归于无效。到1877年底，除了伊犁这块小飞地仍为俄国人占领外，整个新疆已被收复。
清帝国既然恢复了新疆的统治权，中国就具备了俄国所答应的归还伊犁的条件。但是，由于驻北京的俄国公使一再拖延对这一问题的讨论，总理衙门便责成它新近派驻在俄国的公使馆就归还伊犁问题进行交涉。率领使团的崇厚被授予一等钦差大臣衔，也就是说这个使节有便宜行事的权力。
崇厚和里瓦几亚条约
俄国人决心要从伊犁局势中捞取最大好处。俄国政府一直受到中部各省和乌拉尔的工、商业者的压力，他们要求取得通往蒙古、甘肃和陕西的新商路；这些地方还没有英、美的货物和竞争。这种贸易前景以及在中国西部（这里盛产贵重金属）的采矿权，据说足以解除1873—1876年间业已明显暴露的俄国经济危机。在陆军大臣的指导下，一个制定俄国对华政策的特别委员会组成。它决定提出下列要求作为交还伊犁的代价：俄国商队有权进入中国的内地；割让特克斯河流域和木扎提山口给俄国；大赦固勒扎居民；以及其他几条要求。不过考夫曼将军索赔一笔巨款以抵偿中亚铁路建筑费用的建议还是被否决了。纳崇厚（1826—1893年）是一个颟顸无能的满洲贵族，他对于这次出使全然没有准备。他抵达圣彼得堡时对国际外交上的错综复杂情况和伊犁的地理状况一无所知，而这里的俄国人的阿谀逢迎显然把他弄得晕头转向，失去了戒备。此外，他看来还有点畏惧那些可怕的俄国人，并且急于回国以料理紧迫的家务。崇厚匆匆地就缔结了里瓦几亚条约，名义上是将伊犁交还中国，实际上却将十分之七的土地割给了俄国，其中包括具有战略意义的特克斯河流域和木扎提山口。它使俄国得到五百万卢布赔款，有权在七个重要地点设置领事馆，并且可以沿松花江航行直至满洲的伯都讷。当这些条款电告北京时，惊讶的总理衙门电令崇厚不要在条约上签字。崇厚荒谬地回电说该条约已经缔结，文本业已誊清；改订或重新谈判条约已不可能。1879年10月2日他擅自在条约上签了字，未经奉旨就擅自回国。
这消息使中国官场惊愕莫名。总理衙门认定，用这种方式将伊犁交还中国还不如不交还为好。左宗棠则担心他辛苦经营新疆的战果会因崇厚的愚蠢行为而付诸东流。他竭力说服朝廷：“就事势次第而言，先之以议论，委婉而用机，次决之以战阵，坚忍而求胜”。①另一方面，李鸿章无论是对新疆的战事，或是对迫使俄方交还伊犁的政策，都不支持；他只是表面上批评一下这一条约，但并不主张将它撤销，他说：“惟此次崇厚出使系奉旨给与全权便宜行事之谕，不可谓无立约定议之权。若先允后翻，其曲在我。”②李鸿章当时是少数派，不得人心。士大夫中都有求战雪耻之心，毫不计及国家是否有备。无数奏疏象雪片飞来，要求严惩缔约人和撤销条约。这些奏议中的佳作是年轻的詹事府洗马张之洞（1837—1909年）所呈，他奏称：“俄人索之，可为至贪至横；崇厚允之，可谓至谬至愚……然臣以为不足惧也。必改此议，未必有事；不改此议，不可为国。”他要求将崇厚处斩，以示中国拒不承认该约的决心，纵然诉诸战争亦在所不惜。因为张之洞说出了士子文人和官员们心里的话，他马上便出了名。③清廷任命曾国藩的儿子、当时驻英驻法公使毅勇侯曾纪泽，作为第二次出使俄国重新商订条约的首席代表。与此同时，判处崇厚死刑的事遭到了英、法、德、美各国外交代表们的强烈反对，他们认为对这样一位外交官同事受到的不人道的待遇不能置若罔闻。后来维多利亚女王亲自给慈禧太后写信求情，这才于1880年6月26日宣布崇厚的死刑暂缓执行，不过在第二次出使未获结果以前仍予囚禁。俄国对这局部的让步仍表不满，声称只要崇厚未得到完全赦免，就不与曾侯谈判。
被中国的行动所激怒的俄国派了二十三艘战舰驶往中国炫耀海军威力。战争有一触即发之势；人们耽心俄国海军在沿海发动进攻，来配合从西伯利亚派兵通过