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关总税务司的职守，并介入了几项冗长的诉讼，在这些诉讼中他针对英国政府就条约规定的海关事务，为中国的权益辩护。他达到了他的一个主要目的，即确定了如下原则：在华的英国雇员为中国办理公务时，必须首先把自己当作是中国官员，而不是在华的英国侨民。然而外国雇员总是有他们的局限之处的。1879年9月，赫德提出一项备忘录，拟请任命一位总海防司，清廷对此本已有所考虑，但一经李鸿章和沈葆桢评头品足，即被搁置起来。①然 而，在这些忠心耿耿的中国官员和英国国民之两种人之间，不管相处得如何圆通和如何相互合作，但清帝国政府的选择是非常清楚的。很显然，把估算和上报关税的职责委托给外国顾问是一回事，而让他们去经管军事那就完全是另一回事了。
① 孟思明：《总理衙门的机构和职能》，第53页。
② 关于影印的慈禧手诏原件，见吴相湘的《晚清宫廷实纪》，图版10。
① 见李宗桐和刘凤翰：《李鸿藻先生年谱》，卷1第144—146、171—174页。
② 吴相湘：《晚清宫廷实纪》，第121—124页。
① 萧一山：《清代通史》，第3册第661—664、672—674页。李宗桐和刘凤翰：《李鸿藻先生年谱》、卷1第164、214—216页。
① 王尔敏：《南北洋大臣之建置及其权力之扩张》，载《大陆杂志》，卷20第5期（1960年3月），第15页。关于这一要求被其他外港道台们所实际遵从的程度，还需要进行研究。
① 见肯尼迪：《李鸿章与江南造船厂的计划》，载《香港中文大学汉语研究所杂志》，卷4第1期（1971年），第215页。刘广京：《李鸿章在直隶》，收于费维恺等编的《中国近代史考察》，第84—87页。
② 沈珂编：《先文肃公政书续编》。奏折的日期是1874年12月。刘广京：《李鸿章在直隶》，第96页。
① 罗林森：《中国发展海军的努力，1839—1895年》，第68页。刘广京：《李鸿章在直隶》，第85页。
② 刘广京：《李鸿章在直隶》，第101页注78。《李文忠公全集·朋僚函稿》，卷17第13页。
① 关于京官们对丁日昌的攻击，见吕实强：《丁日昌与自强运动》，第244—245、361—362页。在李鸿章自己一派中有一人在改革政策上与李有分歧，并被他批评为虽然“端谨”，但回避实际责任；关于这一突出的例子，见李在1875年2月给巡抚刘秉璋的信，载《李文忠公全集·朋僚函稿》，卷15第3—5页。
① 毕乃德：《1867—1868年的秘密通信：中国的主要政治家关于进一步向西方势力开放门户的观点》，载《近代史杂志》，卷22（1959年），第132页。
② 赖特：《赫德与中国海关》，第325页和附录4。关税数字来源于瓦格尔的《中国的财政》附录B，它包括对往返于中国各通商口岸之间、悬挂外国旗帜的船只所征收的关税数字。
① 罗玉东：《光绪朝补救财政之方策》，载《中国近代经济史研究集刊》，卷1第2期（1933年5月），第190—191页，其中提到了几种不同的估算方法。
② 陈文进：《清代之总理衙门及其经费》，同上，卷1第1期（1932年11月），第49—59页。陈文进：《清季出使各国使领经费》，同上，卷1第2期（1933年5月），第270—310页。
① 见斯坦利：《清季的财政革新者胡光墉》，第48—52、81—84页。
② 见弗兰克·金：《1845—1895年中国的货币和货币政策》，第222页。郑英还：《中国的邮政通信及其现代化，1860—1896年》，第70—77页。
① 《李文忠公全集·朋僚函稿》，卷18第37—38页；卷19第1页；《译署函稿》，卷9第37—38页。参阅9月4日赫德致金登干的信，见费正清等编：《北京总税务司赫德书信集：1868—1907年的中国海关》，第1册第301页；赖特：《赫德与中国海关》，特别是第478页。
早期阶段：长远的规划
上面已经提到，由于同治朝廷中的权力结构，以及慈禧太后对一批用以抵销恭亲王势力的极端保守的官僚的依赖，诸如修改科举考试制度等基本的改革建议都得不到加以考虑的机会。尽管如此，政治思想上到底还是允许一些规划得以推行：这里主要指的是引进有关军事装备的技术，但也包括传播西洋科学以及使一些经济设施现代化的最初步骤。这些早期的企业实在太少了，然而回顾起来，直到十九世纪七十年代晚期为止的这一时期，仍应该看作是一个希望的时期。因为当时国内政治还不是那么复杂，国外对中国的压力也不是那么严重，还不会使这些为数很少的事业的长期性计划无法实现。江南制造局和福州船政局都把注意力放在造就人才上，包括向国外派遣留学生。轮船招商局和开平矿务局两者的创建，与其说是为了马上获利，还不如说是为了与中国水域中的西方航运业以及外国进口的煤炭竞争，以维护中国对本国经济的控制权。
由于其中有些项目过于庞大，它们陷入了组织不力和经营困难的积弊之中。新的事业通常以特设新的政府机关的形式出现；它们在制度上比起一般政府机构要灵活一些，然而总的说来仍旧没有摆脱清朝官僚主义的习俗。例如京师同文馆，是由总理衙门直接管辖的。虽然终于授权给一个美国传教士学者（丁韪良）负责指导教学，但是这所学校还是继承了一些满洲旗人学堂的作法。多数其他项目，例如机器局、船政局、甚至招商局和矿务局 在内，都是由省一级通过新设置的“局”来办理的。这些局是清帝按照那些以往专为某项目的设署经办的先例而授权设立的：这类机关过去通常为清帝所敕准，而在对太平天国的战争开始之后，就变得格外多了。经办人员一般由通商大臣或者总督选定，并由他签发札委。这些人通常具有“总办”或“会办”的头衔，也可以称作“委员”。①这种新设置的局比老式衙门的效率要高一些，这只是因为办事程序比较简便，并且现代技术和业务方式迫使它们接受了一些新的办事准则。但是这些新机构还是保存了不少老一套的作法，而且由于其他官僚部门的干预，常常使流弊加剧，这些流弊有时还相当严重。
由于新的事业往往涉及昂贵的进口机器及新的知识和新的生产程序，所以清朝的官吏们面临着严重的财政问题和专门技术知识问题。除去各省自己支应之外，只有朝廷里的达官显贵才能保证从宝贵的海关关税中得到定期拨款。此外，所需要的其他各种自然资源和人力资源也有待于开发。一座兵工厂亟需廉价的煤炭和运输煤炭的良好道路，更不用说金属冶炼工业的支持了。当时普遍缺乏工程师、机械师、自然科学教师以及足以胜任的船长，甚至于也缺乏象经过训练的铁匠和矿工那样的熟练工人。但是，在清朝政府内部还有足够的意志想把它的一些珍贵宝藏用于这些新奇的事业；而且，在通商口岸有着足够的西洋人以及足够的受过西洋教育的中国人，能够推动自强事业的进行。这些事业能够成功地兴办起来已是一件很不寻常的事情，然而真正的问题却在于它们是否能够继续发展，而且在成功的鼓舞之下，它们是否会引起制度和经济环境的改变。
兵工厂和造船厂
清朝模仿西洋技术开始于1862年。当时，曾国藩在安庆这一刚刚从太平军手里打下的战略要地上建立了著名的安庆军械所。军械所的工作由徐寿和华蘅芳主持，这两人是学到一些西方数学和自然科学的中国数学家。他们制造土炮和火绳枪一类的旧式火器（这种枪中国在鸦片战争期间就已经开始生产），除此之外，还试图制造榴霰弹和雷管。①徐寿制造了一个汽轮使用的小蒸汽机，可惜运转不佳。1863年，广东人容闳（他曾在教会的赞助下赴美求学，1854年毕业于耶鲁大学，当时在上海经商）由曾国藩的工程师引荐，拜会了这位总督。容闳虽然不是一位工业方面的专家，但却相当精明地坚持这一主张：中国所需要的是一种通用机器，能够用它转而生产制造军械、轮船所需要的设备，换言之，就是需要一种“制器之器”。随后，曾国藩决定委派他去美国选购。最初的款项中有一部分是由李鸿章在1864年1月间提供的。
在此之前，李鸿章已经在上海建立了两座小型兵工厂，其中一座由丁日昌负责，他曾经在广东省督造军火，具有一定的经验。李鸿章还授权前英国军医马格里在松江建立一座兵工厂（这兵工厂于1864年迁到才收复不久的苏州，并从�