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不可避免的是，皇帝所理想的帝国政府和军事扩张这两个互相纠缠在一起的憧憬会发生冲突。因此，永乐的统治充满了互相矛盾的发展。另外，虽然永乐帝在生前兼收并蓄地容纳了对立的理想和纲领，但是，他的这种处理也给后人留下了很多严重的问题。明朝各利益集团的这些互相冲突的想法给我们提供了理解永乐之治和估价它在明代历史中的地位的线索。②政治的结构和政府的行政
军事贵族
永乐帝即位以后，他需要很快地巩固他的权力。他最初改组了军事领导，用创立一个新的军事贵族阶层并大量封赠爵赏的办法来支撑那些随他反对建文朝廷的军人们的忠诚。后来他也把这些特权同样封赏给了那些在远征蒙古和安南作战中有功绩的指挥官们。
1402年10月，即在皇帝追封在内战中死去的他的几位将军之后，他开始创立这一新的军事贵族阶层。他封丘福（1409年死）和朱能为公（1406年死）；封张武（1403年死）、陈珪（1420年死）和11位其他的人为侯；封徐祥（1404年死）、徐理（1408年死）和其他7人为伯。火真（火里火真，1349—1409年）原为蒙古的许多降将之一，后来参加了明军，他也被封为侯。除此之外，在南京陷落之时或陷落后不久即投向永乐帝的官吏中也有一人封公，三人封伯，这就是李景隆、茹瑺、王佐（1405年死）和陈瑄。1403年6月，又给其他九名品级较低的将军封了侯爵与伯爵，以酬报他们在内战中的劳绩。①永乐帝在他的统治时期继续对积有军功的军官封以同样的贵族称号。1408年8月，他封张辅将军（1375—1449年）为公，又封柳升（1437年死）为侯，因为他们平定安南有功；另外，他在1409、1412、1419、1421和1422年又分别对在对蒙古作战中有功的一些将军们封了侯爵和伯爵。后者包括某些蒙古的将军，如吴允诚（把都帖木儿，1417年死）在1412年封了侯爵；薛斌（脱懽台，1421年死）在1412年封了伯爵；以及薛贵（脱火赤，1440年死）在1422年封了伯爵。这些封赏表示，皇帝并不歧视他的蒙古族将领，认为他们也一样应该根据功绩得到奖赏。①皇帝就这样建立了一个世袭的军事贵族阶层，让他们成为他的军事建制的基础，同时成为他的征战中的主要军事领袖。这些贵族们并未得到特别高的俸禄：公爵每人2500至2200石禄米，侯爵每人1500至800石禄米，伯爵则为1000石；但是他们占据着有特权的品级，这种社会地位的重要意义远远超过了他们所能得到的物质福利。他们享有皇帝的信任；他们作为皇帝的代表节制着最重要的部队；他们没有诸王子与之竞争，因为后者已被建文帝不费力地从军政职务上撤换了下来；同时，他们还不受文官的限制。 ②乍看起来，这种大封军事贵族之风很像洪武帝所推行的政策，但它们之间却有重大的不同。洪武帝所封的贵族大多数是他原来的战友们；他们享有很高的社会特权，自有一帮追随者，因此他们拥有很大的自治权。他们终于被开国皇帝视为对王朝长治久安的严重威胁，从而被无情地加以清洗。永乐皇帝所加封的将军们在1399年的社会地位本来很低，而他们之所以得受封赏是因为他们在内战中给燕王出了力。为了防范他们抗命，皇帝不把正规军交给他们指挥，而是让他们节制原在建文朝廷中那些带兵的将须们所带的部队，或者为了特殊任务让他们带领从全国各卫所抽调来准备搞军事屯田的那些部队。因此，这些将军们不能轻而易举地同他们所带的部队加强个人关系，还不得把自己树立为能向皇权挑战或破坏皇权的独立的权势者。③除了上面所说的以外，皇帝还经常御驾亲征，跟他的下级军官们一起战斗；这就加强了他和他的军事贵族们之间的关系，提高了他们的士气，并且促进了他们对他的个人忠诚。在1410年和1414年的头两次对蒙作战中，他使用了1402年册封的几名将军作为他的副手，而且终他之世他总是给那些在这种战争中有功的人以封赠。因此，这些军事贵族和皇帝都亲如一体，同时，由于他们依靠君王的恩宠，所以都表现得极忠诚，打仗极勇敢，他们中的有几个人在讨伐蒙古的战斗中还以身殉职。只有一两次对军事贵族的指控，但这些指控都起因于他们行为上有过失而不是因为不尊重朝廷，并且没有导致清洗扩大化的案件，象太祖当年的所为那样。总而言之，军事贵族大大地加强了皇帝的权威和权力；他们也大大地增长了军方的特权，同时也大大地有助于在永乐帝时代在反对外国民族的战斗中取得各种各样的胜利。
文官之治
在改组文官政府的时候，皇帝首先重建了在动乱的内战中陷于混乱的帝国的官僚体制。他通过重建帝国的官僚政制取得了士大夫的支持，其中有些人曾在前朝服务，另外有许多人可能仍然心怀不满，把他视为篡夺者。他在历次战役中作出的争取他们支持的努力大大地牵扯了皇帝的注意力和精力。但是，这些努力给永乐朝的文治武功打下了坚实的基础。
永乐帝认为他的首要任务是恢复他父亲的制度，这些祖制已被建文帝放弃了。一方面他保留了洪武帝的基本行政结构，一方面他的改组又注入了革新的内容，以矫正从前时代安排上的失误和适应变化中的需要。第一步是先组建新的内阁，使之作为皇帝和官员之间的联系桥梁而在内廷发挥作用；这样就弥补了1380年取消外廷的中书省之后所引起的结构上的缺点。内阁马上变成了官僚政制的主宰，并且作为文官政府中的主要执行机构来进行工作。
永乐皇帝即位后不久就着手组织新的内阁：他任命七位学者到翰林院的高级岗位上来，然后让他们担当国家事务的主要顾问。开始时是在1402年8月和9月分别任命解缙（1369—1415年）和黄淮（1367—1449年）做翰林学士。不久又任命了胡俨（1361—1431年）、胡广（1370—1481年）、杨荣（1371—1440年）、杨士奇（1365—1444年）和金幼孜（1368—1431年）。这些人都很年轻，又都来自中国南方和东南方，都是因他们优异的文学才能和行政经验才入选的，尽管他们几乎都在建文朝廷服务过。除了胡俨、解缙和杨士奇以外，其余的人都在建文时代中了进士试。①在洪武朝，这种翰林学士马上会加大学士衔；现在在新皇帝统治之下要到晚些时候才能加这个衔。但是，虽然他们享有很大权力和势力，他们的品级却比较低，高不过正五品。他们全都任职于皇宫内的文渊阁（1421年以前是在南京，以后是在北京），所以他们能随时待诏。这种办法也和洪武时代的不同，在洪武帝时期这些大学士都在禁城内的四殿二阁供职。②这些步骤导致内阁起越来越大的作用；这些炙手可热的翰林学士开始成为皇帝的主要顾问和作为皇帝与官僚政制之间的承上启下的人。在洪武朝代，大学士主要是在内廷起草制诰；现在这些新翰林学士则能够与皇帝进行个人接触，决定国家事务，参与制定政策。他们常常和六部主管官员开联席会议审议国事，但是他们逐渐地左右了外廷的六部，因为他们很容易接近皇帝。皇帝无论驻跸在什么地方，也都一般地要把大学士召到身边：1402年年到1409年在南京时是如此，1409年到1417年在南京和北京两地时是如此；以后定都北京时也是如此。
皇帝甚至在1410、1414、1422、1423和1424年几次讨伐蒙古的战役中也随身带着几位大学士。在这些情况下，皇帝让太子朱高炽（1378—1425年）——即后来的洪熙皇帝——先是在南京、后来是在北京留守，看管政府，并且指派他的秘书班子的成员做太子的顾问。这种安排在他后来的统治年代中变得司空见惯了，因为皇帝这时经常离开京师，内阁就变成了一种政府的内阁。这种办法使得太子和大学士更加密切了关系，它在永乐帝死后对稳定政府起了作用，因为这些人一如既往地继续为皇帝服务。
皇帝在1402年挑选了那七名翰林学士之后再没有选用新的大学士。除了胡俨在1404年另就国子监祭酒外，其余的人都任此职许多年，其中有四个人一直到死。在永乐之治的初年，解缙是这些人中的首席学士；但是他在1411年被囚禁，并在四年之后死于狱中，因为他得罪了想取代朱高炽为太子的皇帝的次子朱高煦。解缙曾经竭力支持朱高炽为太子，而强烈反对另换朱高煦。①皇子争嫡的斗争的卷入也使得黄淮和杨士奇失宠并�