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为了确保这些当地的精英忠诚地服从命令和促进帝国的利益，蒙古人在重要的人口中心、从属军队驻地和附属国的宫廷设立了特殊官员达鲁花赤。在帝国早期，这些监督户口调查、赋税征收、军事征调的官员均从大汗的那可儿中挑选。史料中提到的第一位达鲁花赤是札八儿火者，他在1214年6月到1215年5月的某个时间被派到中都。①我们还不能确知这一官职的制度根源，但它与金朝的官职“行省”和哈剌契丹王国的“八思哈”有联系，二者的职权均与后来的达鲁花赤相类似。突厥语八思哈与蒙古语达鲁花赤有完全相等的语义，二者的意思均为“监临者”。②窝阔台对他所继承体制的重大改革是为了削弱战区指挥官的行政管理权力，而把这些工作移交给专职的“民职官员”，因为前者的首要职责毕竟是军事征服，而后者能够全身心地致力于财政和行政事务。1229年，他首次组建了两个这样的由民政官领导的行省，一个在中亚，另一个在中国北部。后来，一旦在13世纪40年代于中东建立起稳固的蒙古人桥头堡后，第三个行省也马上在伊朗北部建立。
这次改革的目的是为了维护大汗本人对帝国定居地区的财富的最高权力，特别是避免贡物和税收被地方上的帝国汗室成员攫取。后者的利益虽然肯定是次要的，但在新体制下绝对没有被忽视。到窝阔台时代晚期，已经建立起这样的习惯作法，即允许有利害关系的地方诸汗和帝国其他诸王在行省人员中派驻他们的私人代表，并在选择首席行政官员时有发言权。这样，这些行政管理工作，在某种程度上就成为由大汗领导的整个成吉思汗家族的共同事业。看起来，这种共同管理的方式的结合体制，由于窝阔台和地方汗察合台之间发生了争吵，最初在突厥斯坦的行政管理中发展起来，以后才被应用于中国和伊朗。①突厥斯坦的首任长官是马合木·牙老瓦赤，他是一个说突厥语的花剌子模商人，1218年作为一名外交使者（因此，他的名字牙老瓦赤为突厥语使者之意）进入蒙古宫廷效力。从咸海到党项之间的所有定居地区都属于他的管辖范围。马合木·牙老瓦赤的被任命形成了成吉思王朝行政管理上的持久的家族传统；他为数众多的子孙们至少有四代一直受雇于突厥斯坦和中国的各个蒙古王室。②与马合木·牙老瓦赤同时的在中国北部的人物是有名望的耶律楚材。他是出身于辽朝统治家族的汉化了的契丹人。作为有着广博知识和精神境界超凡脱俗的人，他是儒教和佛教禅宗的信徒。像他的先父一样，他仕途活跃，在金朝担任过多种行政职务。当1215年中都陷落时，他正在那里。三年后，依照帝国旨意，他来到蒙古参见成吉思汗。这个契丹人给蒙古统治者留下了极强烈的印象，他以书记官（必阇赤）和宫廷占星家的身份被任命为扈从。
1219年，耶律楚材陪同他的主人去中亚，直到1226年才回到中国。在汗位空缺时期，摄政者拖雷派他到前金都城去平息附近地区发生的一次骚乱。他很快完成了使命并恰好在窝阔台即位时返回蒙古。值此1229年，中国北部被交由他负责。③耶律楚材和他的改革
作为蒙古人十几年的忠实仆从以及对中国情况极为了解的人，耶律楚材对于窝阔台在中国北部所设置的都课税使这一新职位有着完全的胜任资格。然而，对他的任命并没有迎合蒙古统治阶层的一些人，这些人恰恰害怕合罕任命一个有着耶律楚材背景和观点的人进入这样的机构，其主要目的在于以牺牲他们自身的利益作为代价，来维护帝国对税收的直接控制。这种担心在服务于蒙古帝国的汉人军事指挥官中也存在。即使后者有时积极地支持耶律楚材复兴汉文化生活的改革，但在13世纪20年代混乱的情况下，他们还是习惯于在最小限度的外界干扰下统治他们的领地。因此，像他们的蒙古同僚们一样，他们对实行行政或财政中央集权的任何企图也倾向于抱有深深的怀疑。①耶律楚材令人不安的财政改革建议，最初出现在窝阔台时代早期发生的有关帝国政策总体方向的辩论中。②在这些辩论中，宫廷官员与极端派的代言人——拜答儿（别迭）正式提出一项计划，即减少中国北部的人口，把其耕地变成蒙古人放牧牲畜的牧场。耶律楚材通过有力的辩论改变了这一骇人听闻的建议，即如果将固定的税收计划引进这一地区的话，财政收入会大大增加，这将给帝国国库带来更多的长期利益。窝阔台被说服，因为如果这一计划成功的话，将会加强他作为合罕的权力。他给予这个契丹人一次机会去尝试实现他的政策建议。耶律楚材在进行的宫廷辩论中赢了这一回合，而现在则须证明他的措施能够获得他所许诺的国库税收。
耶律楚材实现计划的第一个正式步骤是在临近1230年年底实行的，当时窝阔台在中国占领区的十个路中的每一路都任命了税收长官（征收课税使）。①所有的人都是汉人，而且大部分是金朝的前官员。他们将根据耶律楚材设计的全新的体制去监督税收。在新的体制下，每一个成年人要在以丝估价财产的基础上交纳固定的赋税（差发），对农村人征收的税率要比都市人的高很多。每户耕种者还要交纳一定数量的谷物，无论他们土地的数量和质量如何；而那些在城镇里的人则用丝交纳补充税，用以为过路的政府信使提供食物。大部分用丝估定的税收折为银子交纳给官府。虽然谈不上公平，但这一体制确实建立了稳固的税收种类，而且明确规定了税额的基础。②按照税收的设计者的厚望，税收——至少在理论上——现在已有序而且可预知了。更重要的是从蒙古人的角度来看，他们的确得到了更多的收入。
窝阔台对其效果非常满意，以至在1231年任命耶律楚材为自己的中书令；也就是说，他被赋予了中国北方全部的行政管理职责。然而，在新职位上，他仍然从属于镇海领导下的中枢机构，由中书令发布的所有政府文件必须由镇海连署才能生效。③尽管如此，耶律楚材财政改革的成功加强了他的权力，他利用已增长了的影响力推动了更多的改革。
虽然中国北部的情况由于这些早期措施有了某种程度的改善，但许多问题仍未解决，而新的问题不久就暴露出来了。首先，蒙古人不再满足于原来设定的税率；比如在1231—1234年之间，谷物税额从每户2石涨到4石。其次，蒙古人不能改变他们超出固定税额横征暴敛的旧有习惯。这些困难的出现，部分是因为蒙古当局首先计算政府开支，然后确定税收额以满足他们预算需要。由于开支增多，要确定新的税率或者随时引进特殊税收以弥补预算中的不足部分。这些赤字会由于帝国政策的改变或新的军事战争而产生，但很多则仅仅是由于蒙古统治者的个人贪欲。进入他们腰包的、以银为形式的贡物被定期地送给回回商人（内亚和中亚的穆斯林）进行投资。然后，回回人就用这些资本购买货物进行交易或以极高的利息率借给百姓。这些诸王和商人们之间的合伙关系（汉语称为斡脱），常常带来巨大利润，所以蒙古统治阶级成员们总是渴望得到额外的资本以进行新的商业冒险。①在蒙古领导阶层中，没有比合罕本人更严重的违犯者了。窝阔台随便地把大量现金送给斡脱商人去投资，据说，有时为此目的，他给某个商人500锭金或银（波斯语叫巴里失）。为了说明这个数量的大小，请不要忘记，在1230年，耶律楚材从他的全部辖区中也仅仅收到了1万锭银。尽管他的官员特别是马合木·牙老瓦赤反对，合罕却仍继续这一做法，直到他的统治结束。②毫无疑问，照此额度无法把金钱留在金库，上调税额的压力永远存在。
然而，由较高税额引起的穷困并不是斡脱商人造成的仅有危害。作为合罕或是有权有势的宗王的代理人，他们利用自己的关系向百姓勒索钱物。这些商人在中国北部惯用的骗术是谎称他们用某位宗王的钱购置的货物被盗，强迫当地百姓——百姓惧怕官府报复——去赔偿他们的“损失”。
1231年后的中国北部继续存在着大量流动人口这一事实，是形势还没有恢复到正常状态的一个进一步明确的征兆。尽管有这些改革，许多人（一个临时的统计说有全部人口的50％）仍然有充分的理由放弃他们的家园，而这仅仅是为了躲避官府赤裸裸的、永无止境的苛求和其代理人的劫掠，另外有的人从税收名簿中消失了，因�