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德宗还全神贯注于日常的朝政，不愿放权，对官僚集团也不信任。他使自己囿于小天地中，决心要当一个无可争辩的君主。他日益转而使用宦官去执行重要的任务，因为他们除了向皇帝请示外没有地位。在他在位时期，宦官取得了京师神策军的指挥权，并越来越得力地被派往地方政府中充当皇帝的代表——监军使。从783年以后，宦官对京师军队的控制几乎成了定制，而且是他们在中央政府作为支配势力崛起的主要因素，关于这个问题在本书其他章节另有论述。相反，这里主要关心的是监军使的制度。①使用宦官在军队指挥机构作为观察者的措施在安禄山之乱以前就开始了，但这类任命在当时纯粹是为了某一特定目的，而且是专门针对边防军的。随着以后事态的发展，这一官职成了叛乱的产物，因为宦官可以为皇帝提供（或似乎可以提供）与军方联系的最可靠的联络员，不但在叛乱时期，而且在随之而来的动乱时期都是如此。在代宗时期，宦官监军使按常例依附于地方的和边防的军事机构。按照代宗对藩镇采取的相对消极的政策，他们似乎不积极地干预地方事务，但主要是给皇帝提供情报，其途径既独立又不同于正式的官僚渠道。即使这样行使职权，他们的存在一定对地方官员的行为也有所约束，因为他们呈上的情报肯定会影响朝廷对各个藩镇的政策，从而影响以后对它们官员的任命。此外，身处君侧的地位本身就是权力的源泉，监军使作用的扩大和他们与供职所在地的节度使的冲突的潜在可能显然都是存在的。
德宗在即位时非常相信这一措施的效用；虽然官僚们不断警告他把如此重大的责任交给宦官会产生有害的后果，但他在统治时期仍授予他们越来越大的权限。鉴于他在正面打击藩镇权力时遭到几乎致命的挫折，这一举动是不足为奇的。他扩大监军使的活动范围而不仅仅让他们充当观察员，他使他们成为皇帝和藩镇之间在一切政务方面、甚至在某些行政活动方面的关键的联络代表。更重要的是他们在任命新节度使时所起的作用，因为在考虑了监军使关于地方情况的报告后，以及常常在他们与地方驻军直接协商后，皇帝才能作出人选的决定。这就明显地为营私舞弊创造了条件，监军使受贿和受威吓之事屡见不鲜；但这类事件可能不像史料使我们相信的那样普遍，因为这些史料对宦官怀有强烈的偏见。某一节度使死后，监军使还被指定临时负责这个藩镇；他们还奉命与那些不听命的节度使进行谈判，还在非常时期进行救济工作。在例行的行政工作方面，他们对人事的安排有很大的影响，而且他们似乎承担了特定的后勤供应的责任。通过皇帝授予或者默认，监军使们虽然拥有如此大权，却仍不厌其烦地承担其他任务，其中甚至包括指挥作战。对于这种干预时有措词激烈的怨言。例如，在798至799年朝廷企图镇压淮西叛乱的那次不幸的行动中，战略的决定一般由几支参战勤王军的监军使在会议上作出，然后才传给名义上的统帅。但是，在这种情况下如此积极地进行干预，如果战败，他们发现自己无一例外地成了替罪羊。
但是，德宗最不愿意听取关于这一制度的任何批评。他不但继续使用大批监军使，而且还指派他们到更小的军事单位，从而增加了他们的人数。795年，他给监军使颁发正式的官印，使这个职位具有正规的地位。尤其是当节度使与监军使发生冲突时，他一有可能就支持后者。800年义成发生的戏剧性对抗就是这类冲突能达到什么程度的一例。随着节度使姚南仲和监军使薛盈珍之间的冲突不断加剧，携带各自报告的对立双方的使者竞相争先向京师策马奔驰，结果薛盈珍的使者被节度使之人所杀，此人随即写了一份抗议奏疏后就自杀了。虽然朝廷敌视薛盈珍，皇帝也只是把他召回朝中给予一个职务，拒绝再采取其他行动。
在与各藩镇和节度使个别打交道时，以及由于这一制度能使他亲自掌握与节度使的关系，德宗无疑喜欢这一制度给他的灵活性。但监军使的效力是与君主的威望成正比的，而如上所述，在德宗朝的整个后期，他的威望正江河日下。此外，监军使对那些不受朝廷控制的藩镇几乎是无能为力的。
德宗以这些方式表现了他几乎是唯一的关心，这就是要加强皇帝的直接权力。他的行为也许只反映了他有限度的雄心，或者也许他真想干一番事业，以便打下基础，让他的继承人全面恢复中央的权威。事实上，后来由于淮西的挑衅而迫使他在798年对一个藩镇发起的唯一的一次攻势却以失败告终，这次军事行动对未来的皇帝权力来说是一个不祥之兆。此外，他立其残废儿子——未来的顺宗——为太子实属愚蠢之举。可是，当恢复中央权力的奠基人宪宗在805年登上皇位时，宪宗的的确确发现，他采取强有力的政策所需要的制度手段以及财政、军事资源基本上已经具备，这应归功于德宗不事声张和坚持不懈的努力。
① 关于这一改革的主要特征，见崔瑞德：《唐代的财政管理》，第39页以后及它所列的参考材料。
① 特别见他的《两税法的基本四原则》，载《法制史研究》，11（1961年），第40—77页。
① 叛乱本身及逐步导致叛乱的原因，见崔瑞德的论述：《皇帝的顾问和朝臣陆贽（754—805年）》，载芮沃寿、崔瑞德合编：《儒家人物》（斯坦福，1962年），第91—103页；彼得森的《帝国的分离部分》第3章有很详细的论述。
① 《旧唐书》，卷141第3843页。
① 见浦立本：《公元755—805年唐代文化界生活中的新儒家与新法家》，载芮沃寿编：《儒家信仰》（斯坦德，1960年），第102—104页。
① 见崔瑞德：《皇帝的顾问和朝臣陆贽》，第96—101页。
① 王寿南：《唐代藩镇与中央关系之研究》，第206—207页。
① 见《册府元龟》，卷486第19页；《唐会要》，卷84第1553—1554页；本书地图16。
① 见本书第502页注①所列的参考材料。
① 唐长孺：《唐书兵志笺证》（北京，1957年），第94—95页；关于全面的论述，见小畑龙雄：《神策军的发展》，载《田村博士颂寿东洋史论丛》（京都，1968年），第105—220页。
② 崔瑞德：《皇帝的顾问和朝臣陆贽》，第116—118页；奏议全部译文见S。巴拉兹：《唐代经济文集》，载《柏林东方语言学通报》，36（1933年），第168—206页。
① 主要见矢野主税：《唐代监军使制之确立》，载《西日本史学》，14（1953年），第16—32页；《唐末监军使制》，载《社会科学论丛》，7（1957年），第17—25页。
九世纪之初的藩镇
到9世纪初，新的藩镇已经存在了约40年，并且已成为唐代地理上的长期特征，虽然个别藩镇的地盘发生了变化。①李吉甫在写于814年的《元和郡县图志》中认为它们是活生生的事实，也是他编排材料的主要行政单位。在这一时期它们已发展了自己的制度结构和行政方式，所以我们必须对它们作出比较充分的阐述。这种阐述将集中在长江以北的藩镇，因为我们可以在那里发现新制度的最发达的形式。在南方，藩镇的行政机构力量较弱，更听命于朝廷。
军队依然是藩镇的核心。②由于它对藩镇的安全是必不可少的，所以通常占用了当地岁入的大部分。它的存在不但是任命该地区节度使的首要理由，而且在节度使与辖地内外的关系中给他提供了直接和具体的支持。军队的主要集结地在镇治之州，驻防部队称牙军。牙军能够镇压境内的任何反对力量，一般地说是藩镇唯一具有强大打击力量的军队。它的核心是亲卫军精英集团，负责节度使的安全，同时无疑地也被用作保卫节度使驻节之地的总的安全力量。在更好战和独立的节度使麾下，这种军队通常称牙内军，常常由以下几种有特殊地位的士兵组成：从节度使私囊出资维持的“私人”士兵；名义上的养子，为节度使效劳并随他从一地调到另一地的“侍从”。由于精英侍卫都是节度使的贴身保镖，他们在地方的政治中常起关键性的作用，同时我们可以发现他们的将领篡权的事件（未遂的和成功的）不乏其例。藩镇的其余军队则驻守在州县的治地和其他战略要地。①它们被恰当地�