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隋朝政府在其最高两级显然不能代表北方的不同地区，更不能代表南方。虽然其汉族和非汉族的组成比率与北周的情况正好相反，但与两帝的籍贯和阶级相同的人和家族仍占很大优势。虽然文帝和炀帝都不在官署中安插外戚，但一有可能，他们就倾向于起用皇亲，华阴的杨氏家族高度集中在政府的上层机构；皇亲还优先担任地方的总管。既然中央政府上层机构存在严重的狭隘性，那么隋又采取什么措施来扩大统治阶级的基础呢？
首先，隋统治者取消州刺史和其他地方官员的任命权，而将这一权力交给吏部。然后，他们逐步采用其他措施以使集中的任命权有效地实施。措施之一为“回避法”，它规定州县官员不得在其原籍任职。另外还以两个法令加以补充：一为禁止下级官员在地方政府中再度担任已经担任过的职务；另一个则规定主要的地方政府官员任期为三年（后来为四年），属员的任期为四年。在594年，被委任的地方官员不得带父母或15岁以上的儿子赴任，以免在他行使职权时对他“施加”不正当的影响。此外，还需要对地方官员的政绩进行年终考核，并根据评定的结果升降赏罚。为了维护新的官吏体制，隋帝又采用了几种对策。一是皇帝亲自巡视，文帝就花了很多时间考察地方官员的行政效率，一次他削去一县官的官职，因为地方耆老语言失当。另一个对策是他指派巡视州县政府的官员，使之充当隋帝“远布之耳目”。①第三个对策是派专使调查某一特殊情况，然后上报。第四个当然是利用御史台，它拥有大权，不但能查访官员的公务，而且还了解他们的私生活，如有不良行为，即行弹劾。据说，隋朝的御史“察举无所回避，弹奏无所屈挠”。②从几个御史的列传看，此说并非夸张之词。
这一崭新的体制带有严厉的理性色彩，这反映在新体制以最大的决心去结束官员生涯中世袭特权的统治和推行考核官员表现的新标准。如果要成功地做到这一点，它意味着要设法起用新人，而不限于只任用长期垄断官职的特权家族。隋文帝可能确实采用了西魏政治家苏绰提倡的政策，它宣称“今之选举者，当不限资荫，唯在得人”。①正是采用了这一政策，隋朝才得以集中人才，这些人相对地说摆脱了陈旧的束缚，能够适应新标准，能在新的集权专制政治中如鱼得水。集中人才的需要形成了隋朝的科举考试制度，它是实行到1905年的帝国选拔制度的先驱。可惜的是，关于隋制的详细材料很少，但它的大致轮廓还是可以勾划出来的。
582年初期，隋文帝命令“贞良有才望者”担任官职。587年，他又命令各州每年选派3人进京等待任命（商人和工匠除外）。这意味着在589年征服南方后，全国每年有900个名额。人们注意到，隋与汉不同，前者为各州规定标准名额，而不考虑它们的大小和人口多少。587年，他又命五品以上的京官和州刺史考核候补者，并按品质才能把他们分成两类。②我认为，595年的一次考试最早提到了功名和笔试，当时，举行的是秀才科考试。③宫崎市定认为，这是地方每年举行的考试和授给考生的功名的名称。各种材料都未具体说明这次考试的进行方式和内容，但从一篇传记，我们大致可以了解考试是如何进行的。杜正玄“举秀才，尚书（可能是吏部尚书）试方略，正玄应对如响，下笔成章”。④中央政府还为应试士子另开了明经和进士两种考试。秀才考试显然需要广泛的一般学识，明经考试则测验应试者掌握某一典籍的程度，而进士考试则主要考文才。宫崎认为，三种功名考试的等级以秀才为先，其次是明经，再次是进士。⑤根据考试的成绩，最初任命的官品与唐代相同，很可能从八品到九品。吏部可能每隔三年定期在京师举行考试。此外，还有奉钦命举行的特别考试，中试者取得比秀才更有声望的秀异功名。这种考试显然不定期地在各州治举行，例如589年、603年、609年和 614年的几次。
以上简略地叙述了隋为确保新的人才充实政府而制订的复杂的制度。一切证据证明，文帝和炀帝都对考试的实行有强烈的兴趣；两人都委派正直有才之士进吏部任职，并且在诏书中一再坚持应用政绩标准来任命和提升官员。严密的行政、控制和告诫仍都继续需要，因为不讲人情的选拔制原则——虽然它始于汉制——与渗透在儒家伦理中的家族和个人联系背道而驰。在隋代，选拔制的原则在实行时还必须对付根深蒂固的贵族特权的反抗。这将在下一节进一步探讨。
地方政府的改革
当隋朝兴起时，它继承的地方行政制度是过时而无效率的，这是几个世纪南方和北方层出不穷的弊病造成的结果。有的学者认为，产生的部分问题应追溯到公元前106年，当时西汉修改了从秦沿袭下来的高度集中的地方行政制。这个制度设郡和县两级地方政府，两者都直接对京师负责。汉在它们之上加了刺史一级。每个刺史负责视察若干郡。如果东汉政府及其后的诸国能保持强大的中央权力，严重的困难本来是可以避免的。但中央的软弱无能，再加上权力下移到地方这一流行的倾向，造成了州的设立，使它成为京师和郡之间的正式行政建制。
大分裂的大部分时期中战乱不止，在这种情况下，刺史既负责文职，又掌握州的军务。除了州外，又出现了精心设置的府。在隋初，一个最高等级（根据人口）的州的长官可以有文武官员323名。①在文武僚属双轨制的发展过程中，文官的权力逐渐被军人接管。主要原因是，在这一连年战争的时期，州官的主要责任是维持治安和率兵打仗；因此其军人僚属的地位就日趋重要。随着军职僚属的权力日益扩大，他们接管了文官的大部分职能，文官的权力逐渐缩小。①刺史实际上有任命他们的僚属的大权。他们可以任命所辖郡县的官员，而只是形式上请求朝廷的批准。他们的许多军人僚属还在州县兼职，这些人中的大部分就是刺史的朋友、门客或亲戚。因此，隋朝继承的是一个花费巨大、冗员过多的地方政府体制，它长期地扩散文武大权，从而削弱了中央在地方的权力。
进一步的弊病又同时在北方和南方发展起来。这就是滥设地方机构而不顾地方是否需要，行政是否合理，机构内被任命的官员都能获得官俸、土地、津贴和豁免权，这些待遇大部分都取自当地的百姓。556年，北齐的文宣帝一心想改革这一制度，他描述了地方机构设立过滥的情况。他注意到豪门大族滥用它们在中央政府的地位而设置州郡，而王公、宫女和宦官出于贪婪，则收受贿赂以促成其事。诏书说，结果百室之邑被宣布为州，三户之民即可成为郡。②在南方，一系列不同事件产生了相似的弊病。自312年以来从华北平原逃往长江流域及以南的半殖民地区的汉人像所有的迁移者那样，移植了许多故土的名称。朔州即为一例，它辖有五个郡，但移设南方后，占地不足800平方英里。③曾经统计，南北两地的州数从汉末到隋初增加到22倍，郡数增加到6。5倍。④很明显，这些机构与其说是地方的行政单位，不如说是为日益增多的官员的利益而存在的大小独立王国，这些官员出于私利或为其恩主的利益，所想的只是搜刮民脂民膏。
583年，杨尚希在其奏疏中，令人信服地分析了新登基的隋帝接管的行政乱摊子的状况：地方行政单位成倍发展，官员激增，税收少得可怜，农民受压迫，等等。他指出任命的官员数与黎民之比，有如十羊九牧。①文帝在最早的改革诏书中，命令当时他控制的地区取消所有的郡——有500个以上。这样，他又恢复了始于秦的地方两级制。征服南方后他又进行同样的改革。炀帝时期的郡（即原来的州）数减到190个，所辖的县总共1255个，平均每个郡管辖六个以上的县。每个郡和县治理的平均地区大为扩大，结果是行政费用减少，税收增加。
583年的最早的改革法令还对九级官品的官员担任郡县职务的任命作了规定。任命由京师的吏部作出。这些官员的政绩每年要受到考核，刺史和县令每三年（后来为四年）要调任，下级官员调任时期则为四年。郡县按人口多少被定为九等，各按等级支俸粮，每年两次，另外有权从官田取得收入以支付与官署有关的公私费用。地方单位所辖的人口数决定其官俸的等级。最后，第一个改革法令把地方政府上层长期各自为政的文职�