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关系是优先考虑的重要政策。但是，在新总统上任伊始的议事日程中，其他问题更为重要。一位参加过这一时期有关中国问题政策制定的政府官员说：1977年，卡特政府“忽视了中国”。②确实，此时，美越关系的正常化是更优先考虑的政策。当万斯国务卿访问北京时——显然是向中国人传达卡特政府有意与中国建立全面外交关系——中国人强烈反对美国提出的在台湾保持非官方关系，以及万斯坚持的有权向台湾出售武器的主张。③尽管国务卿重申了《上海公报》，并保证从台湾撤走美国的剩余部队，但是，外交部长黄华却认为，这些保证只是应付中国再三主张的实现全面外交关系的三个条件的外交辞令。④中国方面提出的三个条件是：华盛顿停止承认台北为中国政府；废除美国—中华民国共同防御条约；撤出美国在台湾的余留军事人员。同样，邓小平（在万斯到达北京的前几个星期刚刚复职）指责美国采取的新立场从福特政府的保证中退却了，卡特政府仿效“日本做法”，这种策略使东京在正式承认北京的同时，与台北仍保持密切的非官方关系。正如万斯所说：“看来中国人并不准备认真谈判。”①中国人以公开和私下的方式表达了自己的不满。当卡特总统有意将万斯之行说成是一次成功的访问时，北京的高级官员（包括邓）很快予以否认。在万斯访华的几个星期里，中国发表了一些傲慢的言论，对美国关心他们“台湾的老朋友”表示不满，声称两国关系正常化后，仍与台湾进行武器交易，是“令人难以容忍的”，将“逼使中国对台湾动用武力”，“台湾这么一大批反革命分子”的存在，意味着国家统一“非用武力不可”。②看来，中国对他们在台湾问题上所表现的灵活性特别生气。米歇尔·奥克森伯格认为，邓“由于新近复职，他的权力仍在巩固当中，因而不能贴出‘灵活’的标签来，美国必须毫不含糊地切断与台湾的官方关系，对中国这一原则，他不能容忍有任何误解”。③同样明显的，中国人很快又重新对福特当政期间首先发起的缓和运动进行攻击，这意味着国务卿万斯是对苏联采取“姑息”政策的拥护者之一。根据中国一份权威性的估价报告，苏美关系的改善，既加强了苏联的力量，又对中国构成了直接威胁：“……西方又出现了类似30年代的绥靖主义思潮。……当代的绥靖主义者也像他们的先辈一样，妄图把苏联这股祸水引向东方，引向中国。……用二十年后中国将成为第三个超级大国这种虚妄的‘预见’来吓唬苏联。……只要看一看苏联社会帝国主义拼命散布‘缓和’幻想，竭力鼓励西方的绥靖思潮，就可以明白。”①与同福特政府打交道的初期一样，北京决定在卡特政府制定外交政策的竞争对手中选择已占优势的一方。1978年冬，中国曾两次向国家安全顾问布热津斯基发出访华邀请。米歇尔·奥克森伯格认为，“中国人求助于世界观与他们较为接近的官员”。②邓十分了解布热津斯基与万斯明显的个性差异及政策倾向。华盛顿政策制定者中间的分歧既反映了美国官方的不一致，也反映了美国对中国与苏联策略上的重大分歧。万斯国务卿认为，美国有必要在莫斯科和北京之间“掌握平衡”。在万斯看来，与苏联搞好关系，以及签署长期拖延的第二次限制战略武器协议是美国外交政策的基石。他认为，致力于与中国战略合作会激怒苏联，甚至有可能使美苏关系更为紧张。③国家安全顾问布热津斯基和国防部长哈罗德·布朗（特别是前者）不同意万斯的观点。在国务卿看来，布热津斯基和布朗都认为在关系正常化之前，各种“加强安全”措施（军事人员的交流，向中国转让技术，通过第三国向中国出售武器装备，以及其他方式的合作）只会警告而不会激怒莫斯科。由于苏联在第三世界不断取得进展，布热津斯基向卡特总统争辩说：“与中国的关系有助于向苏联显示，他们的主张是不容易如愿以偿的，也是要付出代价的”④围绕着雄心勃勃的现代化计划，中国领导人一致同意与资本主义世界保持更加密切的技术和经济联系。在1978年2月的五届人大第一次会议上，华国锋提出了十年发展规划，包括建设120个大型工业项目，估计需要投资6000亿美元，其中约600—700亿美元用于购买进口的技术与设备。①尽管后来的结果表明中国的目标大大超出它的国力，但是，这项规划的目标意味着北京将向国外越来越多地寻求它的发展所需要的大部分资金。1978年2月，中国便开始与日本签定了200亿美元的贸易协定。
其他方面的发展推动着中美关系的进程。美国在阻止苏联势力渗入第三世界方面不断受挫，使布热津斯基更加积极地制定有关中国的政策。与此同时，邓的权力也在不断巩固。中越关系的迅速恶化又提供了行动的契机。1978年5月，布热津斯基访问北京时，中越关系几乎破裂。晚春时节，越南驱赶了成千上万的中国侨民，并没收了他们的财产，中国后来断绝了与越南的所有经济与技术联系。7月末，中国发表声明说：“在越南当局每一个反华步骤后面，都有着苏联社会帝国主义的巨大阴影。……莫斯科需要的是，争霸东南亚和亚洲的‘前哨’。……为了迂回包抄欧洲，孤立美国。”②美国对苏联侵入安哥拉和非洲之角的顾虑与中国对东南亚地区安全的担心联系在一起。“反对霸权主义的最广泛的国际统一战线”终于开始形成，其中包括美国。
中国的政策假定美国实际上成了国际舞台上的温和力量：……苏联还是两个超级大国中更凶恶、更冒险、更狡诈的帝国主义，是最危险的世界战争策源地。……（美国）当前不能不力图保住自己的既得利益，因而在总的战略上不能不处于守势。……苏联决定……削弱和排挤美国在世界各个地区的势力。……③同时，布热津斯基在与邓的讨论中坚持认为，在台湾问题上，卡特总统“已下了决心”，这表明美国愿意就这一问题与中国进行会谈，寻找一个中国可以接受的方案。卡特总统受国家安全顾问访华成功的鼓舞，于6月份决定，到这年年底大力推进与中国全面的外交关系。作为附加的结果，到10月中旬，他中止了使美越关系正常化的所有计划，以便不致使中美关系正常化进程复杂化。虽然卡特政府没有将这一决定通知中国人，但是，正式的通知似乎是多余的，因为美国与河内的谈判已经失败，而与北京的会谈却已取得进展。
中国已经取得重大的突破：现在显而易见的是，在美国政策制定过程中，美国人再三声明与中国保持密切关系的重要性。美国准备使自己与中国的安全与发展目标更为一致，替中国向美国的盟友说情。作为美国政策的一部分，它有意修改协定，向中国转让先进技术，包括可能的武器销售和她的欧洲盟国拥有的相应设备。为了进一步表明愿意为中国作出努力，布热津斯基还私下敦促东京尽早批准拖延已久的中日和平友好条约①，该条约中反对霸权主义的条款有使日本与中国的反苏战略保持较为密切的一致的含意，而许多日本人不愿这么做。然而，中国发展的经济机会，华盛顿对条约明白无误的偏爱以及苏联对日本外交的强硬态度，加速了中美关系正常化的势头，同时邓也表明愿意听从劝告，无限期地拖延钓鱼岛问题的解决，这一领土争端曾使中日关系恶化，并有可能使这年春季签订的条约归于失败。中国向日本表示，中国不再恢复中苏友好同盟互助条约，因而不把日本说成是敌手，也证明中国对日本确有诚意。由于中国最终愿意接受最后文件中较为温和的语言，和平友好条约终于于8月签定。②毫无疑问，中国人在与美国和日本建立更密切的关系中所作的努力，得到了巨大的回报。尽管有旁证表明，邓似乎能说服他那些疑心重重的同事，美国对华政策已迈出了重要的一步，但很难断定其他高级官员的不满和猜疑程度。例如，华国锋就十分不满美国继续向台湾出售武器的决定，尽管这是中国领导人缺乏灵活性的问题。虽然邓的决策余地仍有限，但这也是中国谈判人员想要传递的信息，即他们将不顾国内辩论的扩大。
中国最终愿意接受美国与台湾未来关系比较含糊的框架，其中包括美国声称的它有权向台湾出售武器（这与北京的公开抗议不符）。美国不指望也没有得到中国人对这些协定的