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表11 选出的郡的人口统计
诸王在最初享有一定程度的独立性，他们有权任命他们的大部分官员，把他们组成具体而微的帝国政府的雏形。因此，每一个王都有自己的相和内史为他服务。但是在公元前145年，王的独立性受到严格的限制，当时中央政府负责对诸国高级官员的任命。这样中央政府就可以在诸国里培植一批干练而忠诚的政治家，以便监督、控制清王的活动。①除了接管诸王的领地和把较大的国分成小国外，中央政府有时还改变王位的继承顺序。这种手段可以确保继位的男人或孩子与当朝皇帝保持着比他正要取代的王国太子更紧密的关系。诸国作为一种制度，一直持续到后汉时期，公元140年有20国的行政单位；但大约从公元前100年起，国与郡之间的区别正在失去其大部分实际意义。尽管还有一些不同之处——例如为郡和国效劳的官员的头衔，可能还有征税的方法——王国已与郡一样，已成为帝国的组成部分。面积的大小已经发生了根本的变化。公元前200年，由诸王共同管辖的土地超过15个郡守管辖的面积；大约到公元前100年，作为郡管辖的土地远远超过作为国管辖的土地。但是国存在到汉末，是为了行政的方便；它们是给皇室成员赏赐或封爵的手段，或者是把持异议的皇室成员安插到远离首都而不致造成威胁的地方的手段。秦朝郡的行政工作由三个其作用分别与中央政府的三公部分地相对应的高级官员分管。他们之中，“郡守”（公元前148年改称“太守”）对有条理的行政管理负最终责任，该职始终存在于汉代；“尉”（后称“都尉”）专门负责军事事务，前汉始终设有此职，后汉除了特定的关键地区，不再设此官职；第三个官职“监”，汉代始终未设。守和尉的品级很高，其官员有资格领取的俸禄都是2000石和（名义上的）2000石。他们得到一批助手和掌管郡、国政府各方面事务的机构的支持，他（它）们负责比如财政和税收、人口与土地登记、征募劳役和兵役、维持交通通讯、看守谷仓、执行汉代法律、司法、内部防盗治安和抵抗外来侵略者。①郡守的官署设在本郡管辖的某个县。郡、国与邻郡、邻国之间的界线并不一定划得十分清楚，但有的界线由河流和山脉的走向形成，北方边界地区也会把军事防线当作分界线。位于东北、西北、西部和西南边界地区的郡，由郡守管辖的土地与被匈奴、羌，或者居于今越南与朝鲜的部落渗透的土地混在一起。
汉向这些边远地区的渗透并不都导致郡的建立。比如，在向西北地区扩张的过程中，有一段时期可能建立了附属单位（县），而没有进行协调和控制其工作的上级单位。另外，政府有时承认属国的存在；即这些地区山汉族官员任职，但那里的居民却没有别的郡、国的居民负担的那种税和役的一切通常的义务。第一批属国大约在公元前121年得到承认，公元前140年，帝国行政单位的表中列出了六个属国的名字。②郡守定期向中央政府汇报工作；丞相评估他们的政绩，御史大夫则关心郡守属员的行为和纪律。公元前106年，朝廷通过革新采取了强化中央政府监督权的措施。帝国被划分为十三个州，每州设一名“刺史”。①公元前89年设第十四州。州刺史的品级比郡守低得多，州刺史有责任服从郡守的工作和活动。刺史独立工作并直接对中央负责；他们的职守是调查贪污腐败、工作无能、不公平以及本州之郡和国的压迫行为等事件。
到那时为止，那些大的区划不过是刺史在其中活动的地区，它们没有被当作行政单位。但从后汉甚至再早起，州刺史正在发展远远超过原来规定的权力。他们正在行使举荐官员候选人、宣布司法裁决和指挥军事行动的权利，这些权限到那时为止原属郡守所有。最后刺史终于有了由自己挑选的人在内工作的长期官署。刺史日益增长的独立性在边界地区最为显著，后汉最后几十年里，他们行使的民政、财政及军事的权力已相当强大，足以破坏中央政府对郡国行政的控制。
郡的下属单位
郡、国管辖的下级单位的总数，公元2年为1577个，公元140年为1179个。②这些下级单位有：邑，即为供养皇帝女性亲属而设的土地；道，其居民是还没完全被中国权威同化的异族。对邑和道这两种组织的情况知道得很少，他们的重要性远远低于另外两种标准形式的下级单位，即县和侯。
早在公元前221年大一统以前很久，县已被设置，其方式很像郡的设置；县的行政管理交给七国之一的政府指派的官员。随着时间的推移，使用县作为郡的下属单位已经成为一个定例。秦、汉时期，县的面积与英国的郡差不多，至少包括有围墙的市镇。遗憾的是，人口数字只见于少数非常特殊的例子中，它们作为行政管理、商业和工业的中心，因其特殊的面积和重要性被挑选出来。这样，公元2年长安、宛城和成都三县已登记的人口约为20万，其中大约三分之一居住在那些以县名命名的城内。①但是大多数县都小得多，因为县的行政长官分两个基本的等级（县令；县长），按人口的多少而设，以一万户作为划分的标准。县官由朝廷指派，有若干低级官员及机构协助他们工作。②侯有时称为贵族，源于荣誉等级的最高一级。③秦朝已经有了侯，但数量很少，也没有行政管理上的职责以及汉帝赐予的那种土地占有权。内战结束以后，作为安置工作的一部分，刘邦封150人为侯，他们在战争中忠实地支持了他，此时正等待酬答。除了头衔和品级，他们还得到命令前往所指定的地区；他们在那个地区有权向一定户数征税，并把其中一部分作为自己的收入。由于可以父子相传，侯就可以把封赏的手段与扩大行政权的手段结合起来；侯还可以作为一个政治上的工具而使用。④表12 前汉的侯①
大多数侯幸存的时间都不长，这是因没有继任者而自然消失，或因为侯本人犯了罪。侯很少能延续四代。封侯的重要性及财富有很大差异，这可以从它们有权收税的户数的悬殊中看出。很多侯有几千户；有的有万户或更多。而在另一端，有的侯的收入不超过几百户。千户侯的收入可作为标准，来与通过其他手段取得的大量收入进行比较。②汉帝国建立初期，严重缺乏可以委任治理各郡的训练有素的官员。而封有成就的官员为侯的行动是一种为政府维持法律和秩序的手段。因为维持好本地区的内部秩序显然有利于侯的利益，便于更好地征收赋税。
有管家与其他臣属的侯的设置一直存在到汉帝国末期，但决不能把这一点看作向有时被认为在前帝国阶段已经存在的分封制度的倒退。有几次出现随心所欲地重新设侯（经过暂停以后）或中止设侯的情况，出现这种情况，或是要给予一批新的皇帝支持者以地位，或是要中断与过去的王朝传统的关系。侯的制度可以作为达到以下目的的手段：削弱王的权力（见前《郡的主要行政单位》）；安置投降的敌人的首领并赢得他们的忠诚；还可以给皇太后家族的成员提供荣誉和提高地位。另外，作为小的单位而存在的侯，可与邑、道、县相比，处于郡守或诸国的相的权力以下。①地方政府
秦汉帝国的大多数居民居住在乡村的土地上。他们用钱币或谷物向县，也可能向郡的官员纳税，用人力、牛车或船把支付的税运送到指定的征集地点。同样，他们还向县或郡的官员登记，服国家劳役或参加军队。县以下是乡，乡由若干里组成。乡和里也有几名官员，由郡或县的当局指派，负责维持乡村的法律和秩序。
另外，那些在乡村生活中受尊敬和有权威的天然领导人由居民们推举而取得某种头衔，这些人负责带领人们去履行他们的义务和政府交给他们的工作——修路，搞建筑或水、陆路运输。①因此，在最低一级的行政中，政府依靠熟悉地方情况的半官方领导人的合作。这样安排受到禁止人们在本地的郡和县一级当官的禁令的制�