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在六国财团中，美国态度最为公允。美国政府对于银行团要求中国财政的监督权认为不当，训令美国银行代表退出银行团，同时奖励个别对中国的投资，因此其他五国政府受美国行动的刺激，态度为之一变，谈判遂较过去容易进行，借款条件亦较过去略为让步。
在大借款谈判期间，还有个重要人物，名叫莫利逊。他是英国人，但受任袁世凯的政治顾问，大借款谈判，他在幕后担当重要角色。他虽是英国人，可是他却站在中国立场和利益一方。在双方谈判最僵持的时候，莫利逊向北洋《德华日报》记者发表谈话，他主张解散六国银行团，而重行恢复四国银行团，因为他认为日本和俄国外托经济合作的美名，而暗行政治上的目的，对于银行团本身殊为不利，在中国方面亦难默忍，他的谈话颇受银行团的重视。
总之，这时的袁政府对大借款事实在是一剂急需的救急药，非用不可，明知借款丧权辱国，但不借款几乎日常开支都难应付。何况宋教仁被刺后，国民党发动二次革命，袁政府没有这笔借款便无法对付国民党。同时还有一个重要意义就是大借款签字，便可让袁政府和列强连接在一块，列强各国不止是事实上承认了袁政府，而且还非支持袁政府不可了。这笔善后五厘金币借款，美国没有参加，所以只有英、法、德、日、俄五国财团贷借，代表的银行是英国的汇丰银行、法国的东方汇理银行、德国的德华银行、日本的横滨正金银行、俄国的华俄道胜银行。借款总额2500万英镑，换算各国货币是：德国51125万马克，法国63125万法郎，俄国23675万卢布，日本24490万元。借款的利息是五厘，发行价格九扣，实收八四扣。
这笔贷款成立，使中国盐政权落入外国人之手，可说是中国财政史上的一大痛事，至于借款数额虽然是2500万英镑，听起来数字很大，可是债券九折出售，八四实收，实际借到不过2100万英镑。再扣除四国、六国、比国以前的各项垫款，以及五国银行团、各银行所借的款，共600万镑，各省向五国银行团所借的280万镑，及革命期间各国损失赔款200万镑，真正拿到手的借款，不过债面40％，而借款47年的利息合共是4285万镑，本利合共是6785万余镑。借款前谈判期间受尽了折磨，借款后七折八扣，拿到的那么少，保证手续那么苛刻，结果还钱要还这么巨额的数字，实在是一副毒药。
民国2年4月26日，中国和银行团签订了善后五厘金币借款条约，其条款如下：
一、中国政府借银行团二千五百万金榜为善后及行政之用，名为中国政府一千九百十三年善后五厘金币借款。
二、此项借款除预作交付首次息票之用外，系专为下列各事之用：甲、为清还中国政府业已到期应还各款之用（共四百卅一万七千七百七十八万镑），乙、为赎回各省现有借款全数之用。（共二百八十七万镑）。丙、为清还中国政府不久到期应还各款之用，与各国因中国革命所受损害之赔偿（共三百五十九万二千二百六十三万镑）。丁、为遣散军队之用（共三百万镑）。戊、为现时各费之用（共五百五十万镑）。己、为整顿盐政事务之用（共二百万镑）。庚、为中国政府与银行团互相商允他项行政费之用。
三、中国盐务收入，除担保从前借款债务未清还者外，所有中国盐务收入全数为担保此项借款之用。……
四、中国政府承认将盐务之征收办法整顿改良，并用洋员，以资襄助。其办法如下：
中国政府于北京设盐务署，由财政总长管辖，盐务署内设稽核总所，总办中国人，会办洋人。在各产盐地设稽核分所，置华经理人一，洋协理一人，共同担负征储盐务收入之责任。如本项借款之本利按期交付，则不干预盐政事宜，倘本利届期拖欠，逾展缓日期后，则应将盐政事宜收归海关办理。
五、本合同债票发售之第一个月起，因盐务尚在整理阶段，无确实之收入，则以直隶、山东、河南、江苏四省之中央税项为头次之担保，俟一周年后盐务收足，各省担负可以暂行停止……。六、此借款期限为四十七年，自第十一年起即按期还本，自第十七年后至卅二年前，中国政府如欲将未到期之款全数或部分赎回，皆听中国之便。
七、中国政府对于此次债票所应得之权，系照伦敦发行之价格为准，由银行按票面扣百分之六为经手费……
八、中国政府允将民国元年十一月十六日大总统公布之审计处暂行规则立即实行，并声明以后更改此项规则，不得与本合同有窒碍情事。凡领款凭单须由审计处所属稽核外债室之华洋稽核员会同签押。凡提款之领票或提款命令，须经财政总长所派代理人签押后，与华洋稽核员会同签押之领收凭单并交银行代表，经核相符才可凭票领款。如银行代表，对已经支出款项有怀疑之处，可向审计处稽核外债室洋稽核员询问。
九…………
这个借款合同与前清时借款合同不同的，一为外人稽核盐务，二为外人审计用途。这就等于允许外国人干预中国的财政。
大借款成功后，袁世凯向国会致送咨文备案，略称：“据国务总理赵秉钧、外交总长陈徵祥、财政总长周学熙称：窃六国银行团借款，先后磋商已逾一年……正拟定期签字，该团忽以原议五厘利息，借口巴尔干战事，欧洲市场银根奇紧，要求增加半厘，只得暂行停议。惟是赔借各款积欠累累，一再衍期，屡次商讨，追呼之迫等于燃眉，无可应付。数月来他项借款悉成画饼，美国既已出团，而其余五国仍未变易方针，大局岌岌，朝不保夕，既无束手待毙之理，复鲜移缓就急之方。近接各省都督来电相迫，如江苏程都督电：‘毋局于一时之毁誉，转为万世之罪人。’安徽柏都督电：‘借款监督，欠款亦监督，毋宁忍痛须臾，尚可死中求活’等语，尤为痛切，迫不得已而赓续磋商，尚幸稍有进步。四月廿二日大总统命令：‘五国银行借款合同，任命赵秉钧、陆徵祥、周学熙全权会同签字，此令！’等因，遵于廿四日与该银行团双方签订草合同，复于廿六日签订正合同，彼此分执存照，以免生枝节，理合将华洋文合同各照二份，并附用途单二份，呈请大总统鉴核，俯赐咨交议院查照备案以昭信守！等情。查此项借款条件，业于上年十二月廿七日由国务总理暨财政总长赴前参议院出席报告，均经表决通过，并载明参院议事录内，自系当然有效，相应咨明贵院查照备案可也！”
参众两院对这案反对，袁再致咨，语含威胁，有：“此次合同签字，在势无可取消，倘国会能谅苦衷，固为国家之幸，否则惟有向国民代表引咎自责以明责任”。国会仍反对，且通电各省都督、民政长协力反对，各省则意见不一致，二次革命后，袁始强行通过。
四十六、政府和国会
民国元年7月以后袁所任命的都督名单如下：
直隶都督冯国璋奉天都督赵尔巽吉林都督陈昭常
黑龙江都督宋小濂江苏都督程德全安徽都督柏文蔚
江西都督李烈钧浙江都督朱瑞福建都督孙道仁
湖北都督黎元洪兼领湖南都督谭延
山东都督周自齐河南都督张镇芳山西都督阎锡山
陕西都督张凤翙甘肃都督赵惟熙署新疆都督杨增新
四川都督尹昌衡广东都督胡汉民广西都督陆荣廷
云南都督蔡锷贵州都督唐继尧署
这22省的都督，有新任的，有仍旧的，有几个是革命前的老官僚，有几个是革命后的新统领，可算做大杂烩。
袁又规定任官等级，如国务总理，及各部总长，及各省都督等，均称特任。特任以下，分作九等，一、二等为简任官，三、四、五等为荐任官，六、七、八、九等为委任官。又制定勋章等级，大勋章为总统佩带，上刻日月星辰山龙华虫宗彝藻火粉米黼韍十二章，其下亦分作九等，均刻嘉禾，第以绶色为别。陆海军勋章，独用白鹰文虎两种，亦分作九等，视绶色为等差。勋章以外，又有勋位，大勋位为首，依次至勋五位为止。余如国务院官制及各部官制，一一酌定，次第颁行。所有国徽，除以五色旗为国旗外，海军仍用青天白日旗，陆军曾用十八星旗，至此加列一星，变作十九星旗，商旗适用国旗，就是五色旗。所有礼节，男子为脱帽鞠躬，大礼三鞠躬，常礼一鞠躬，寻常相见，只用脱帽礼。女子礼大致相同，惟不脱帽，专行鞠躬礼。另订衣冠仪式，绘图晓示，惟军人警察，另有特别礼仪，不在此限。陆军官制分三等九级�