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化。即或在春秋最强盛的那一段——秦穆公时期，秦国的官制也没有摆脱传统的军政合一，权力结构的划分依然很是简单笼统。在这一点上，秦国与早期周部族有很大的不同。周人出了个圣人级的领袖，这就是周文王。他对发达的中原殷商文明不是排斥，而是靠拢吸收，使周部族在作为殷商西部诸侯的时候，就在官制民治方面与殷商王朝的中央政权保持着大体上的同一性。没有这样的基础，就没有后来另一个圣人级领袖——周公旦全面制定《周礼》的可能。也就是说，周部族在诸侯国时期，已经做到了与中原发达文明保持大体同步，已经完成了国家权力结构方面的基础准备。而秦部族一直在死拼硬打，一直没有涌现建立基础文明的圣人，所以在成为诸侯国三百年后，依然保留着简单落后的官制，保留着落后的治国方式。
整个春秋时期，秦国的官制很简单，名称也很怪诞，这一点与楚国大体相当。国君称为“伯”，实际上是“霸”的意思。执政大臣称为“庶长”，先后曾经有过大庶长、左庶长、右庶长等不同设置。掌军事的大臣为“威垒”与“帅”。掌国君护卫的将军为“不更”，掌外事的大臣为“行人”等等。唯一的例外是秦穆公将百里奚的官职定为“相”，大约因为百里奚是东方士子而用了一个东方执政大臣的名称。从此以后，“相”这个职位在秦国一直没有出现过，直到秦孝公时期，执政大臣仍然叫左庶长。秦献公时期，有了“大夫”的设置，但职劝依旧很模糊。譬如甘龙是上大夫主政，同时又有一个执政的左庶长，事权自然就多有纠葛。
秦国没有设过丞相，也从来没有过由一个大臣独立开府来行使权力的先例。长期征战，闭锁关西，秦国朝野长期孤陋寡闻，对重臣开府治国所知甚少，也很难理解。相反，对开府的另一面——分权倒是更为敏感。在贵族和庶民的眼中，都觉得这是在和国君分庭抗礼，大有叛逆之嫌。秦国既往的治国大臣，只有秦穆公时代的百里奚和秦献公时期的上大夫甘龙，稍稍有一些“开府”的影子。实际上，也就是八九个文吏加上主政大臣自己而已，只能办些粮草赋税赈灾济民之类的具体事务，军国大事还得由国君决策调遣。这种“开府”，和东方大国的丞相开府在权力、规模和政务效率上远远不能相比。
秦孝公很想从卫鞅变法开始，改变秦国官制的落后状况。
他很明白，由于诸多原因，卫鞅在官制变革方面肯定有所顾忌，尤其在国府上层的官制变革方面不好彻底放开手脚。若没有他这个国君出面为卫鞅打开局面，在秦国这样一个落后的军争国家，卫鞅将很难展开彻底变法。孝公本来就是个胸怀开阔、志向远大的青年英杰。自与卫鞅促膝长谈，对天下大势列国变革了然于胸后，雄心大起，便决意与卫鞅这样一个乾坤大才共同驾拉秦国这辆锈蚀的战车。秦孝公是自信的，他丝毫没有想到大臣开府对国君的威胁，更不会想卫鞅会成为威胁。目下，秦孝公想的做的都只是一件事，增大卫鞅权力，使卫鞅成为与他共同治国的总政大臣，而不是秦国传统的的左庶长，即或传统左庶长的权力已经很大了。他思虑周密，既要扎实的达到实际目的，又不想国人疑虑，反复揣摩，便采取了“重实轻名”的方略——在名义上尽量沿用老秦国旧称，在实际上则一定做到象东方大国一样的治国方式。
秦孝公没有册封卫鞅为丞相，而仍然封他为左庶长。这是秦国沿用了几百年的官名，原本就是最有实权的大臣职务。秦国尚左，在两个庶长中，左庶长为首，右庶长次之。春秋时期，秦国的左庶长是上马治军、下马治民的军政首席大臣，非嬴氏公族不得担任。进入战国，秦献公将治民的政务权分给了上大夫甘龙，左庶长协助国君统军作战并总管军务。但在朝野国人的心目中，左庶长依然是最重要的军政大臣。去年冬天，秦孝公将甘龙升为太师，将甘龙的治民政权回归到左庶长嬴虔手里，为的就是给卫鞅执掌大政铺路。当卫鞅从嬴虔手中接掌左庶长权力的时候，事实上已经是与东方列国的开府丞相具有同等权力的大臣了。
但是，这种大权并不意味着事实上已经成为东方列国那样的开府丞相。丞相总理政务的要害是开府设立权力机构，仅仅有个人权力而没有开府，就无法全面处理国家事务。开府的根本之点是配备属官，其次是建立府邸。这两件事对于目下的秦国来说，都很不容易。
去年冬天，秦孝公已经给卫鞅准备好了两个忠实能干的助手——景监和车英。这两人原来的官位是内史和前将军，配给卫鞅的左庶长府，便显得位置太高，朝臣侧目，卫鞅也不容易接受。当秦孝公坦率的说明这一点时，景监和车英慷慨表示，愿意自贬官职做卫鞅的属官。于是，便有了去年冬天大雪时分景监被左迁为长史、车英左迁为栎阳将军的一幕。秦孝公的安排是，景监做左庶长府的长史，车英做左庶长府的卫尉。这两人虽然都是军旅出身，但却具有不同的才能特点。景监有政事才能，虑事周密且很有担待，出使魏国和洛阳，已经隐隐然有了大臣风范。他做长史，可以为卫鞅挑起所有琐细烦剧的国政事务的重担。车英则对军中事务具有很高的天赋，又是一个机警勇猛的剑士。他做左庶长府的卫尉，非但可以给卫鞅提供军旅变法的许多情况，更重要的是，卫鞅具有了一支得力的护卫力量。这两个干员做卫鞅的左膀右臂，卫鞅的左庶长府就有可能成为一个构架轻巧而又具有最高出政效率的变法作坊。
南市大集上徙木立信的消息迅速传开，秦孝公比谁都高兴。卫鞅做事，总是别出心裁，一举打开局面！象给国家树立信誉这样的大事，谁能想到用如此便捷的方式去完成？然则仔细一想，却发现这是一个极具匠心的奇妙点子。老秦人十有八九不识字，淳厚而又愚朴，若是出一篇慷慨激昂的文告，一定是既读不懂又记不住，最多是在士子吏员中间流传罢了。而今由左庶长这样的大臣出面，做一个活生生的故事，万千庶民眼见为实，众口传诵，谁不相信？
当晚，秦孝公便带着景监和车英来到卫鞅的小院子。
夜色沉沉，暖中带凉的春风中散发着微微潮湿的泥土气息。君臣三人都很高兴，秦孝公抬头望望天空，“老天爷也信守节气，谷雨将至了。”话音落点，天上一阵隆隆雷声，漫天细雨沙沙而下。景监车英一齐拍掌大笑，“好！风调雨顺，好年景！”秦孝公爽朗大笑，“左庶长徙木立信，老天爷谷雨立信，天人合一啊！”车英一指前方道：“君上，左庶长没睡。”秦孝公一看，前方黑沉沉夜色中惟有那座熟悉的小院子里灯光闪烁，感慨一叹，”左庶长睡觉早着呢，走吧。”
客卿小院笼罩在茫茫雨雾里，清净无声。景监上前轻轻敲门。院内传来老仆人沙哑的声音：“谁？”景监低声道：“我，景监长史。”老仆人拉开木门，让进景监，却见国君在后，慌得忙不迭要躬身行礼。秦孝公摇摇手道：“免了免了。左庶长呢？”老仆人道：“一直在书房里，晚餐还没用哩。”秦孝公没有说话，径自大步向亮着灯的书房走来。
轻轻推开书房门，秦孝公愣住了。偌大的书房里堆满竹简，码成一座一座比人还高的小山，小山上挂满了写字的布条，一张书案夹在书山中，是仅有的容身空地。卫鞅手里拿着一支长大的鹅毛翎，正在竹简小山中转悠忙碌，竟对敲门开门浑然无觉。
秦孝公默默注视一阵，轻声笑道：“先生，该用晚餐了。”
卫鞅恍然回头，见是秦孝公站在门口，忙小心翼翼的从竹简小山中绕了出来，拱手道：“参见君上。”秦孝公指着竹简小山道：“这一座座书山，都是经典么？”卫鞅笑道：“经典已经收起来了。这是第一批新法令，草本。”秦孝公惊讶默然，他知道，这一定是卫鞅一个冬天昼夜辛苦的结果。看着卫鞅清癯泛黑的面孔和红红的眼珠，他一把拉起卫鞅的手，“走，先咥饭，后说话。”来到客厅，景监已经吩咐厨役将重新热过的饭菜搬来，却是一陶罐羊肉，一小盘苦菜，一爵米酒。秦孝公笑道：“你先咥饭，我等暂候片刻。”又对景监车英二人笑道：“我们到先生书房看看吧。”就和二人出了客厅。
卫鞅匆匆吃了几块羊肉和苦菜，将一大爵热腾腾的米酒大口饮尽，便用清水嗽了嗽口，吩咐老仆撤下饭具，便起身要来书房。却不想秦孝公三人又到客厅，景监笑道：