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虽然联合国的局限性有目共睹，但是，当今安全挑战的规模之大、性质之复杂，地区安排和联盟合作都还未能表现出足以取代联合国、应对这些威胁的能力。北约在阿富汗遭遇的艰难困苦、欧盟在刚果和中非共和国的举步维艰、东盟面对缅甸问题的无能为力、非盟对苏丹和非洲之角问题的无可奈何——诸多例子都说明了这一点。
恰值美国需要更加强大的国际组织之时，美国自“9·11”以来的政策却促使许多国家抵制原本能够加强国际组织的改革。2005年，布什政府改变了政策，认为改革联合国符合美国利益，于是开始商谈一系列热点问题，为2005年世界首脑会议做准备。约翰·博尔顿（John Bolton）当选为美国支持联合国改革的代言人。而博尔顿对联合国持肆无忌惮的批评态度，自然无法使人相信美国支持联合国改革进程的诚意。尽管如此，美国参与的一些活动还是有助于联合国改革目标的实现。但是，联合国改革的许多目标都处于停滞不前状态，创建和平建设委员会（Peacebuilding mission）等新机构的承诺，以及确立保护公民免于大规模暴行的责任等新的规范，都没有落实到位。执行承诺不到位的状况反映了包括美国盟国在内的许多国家对加强联合国作用很不情愿，因为它们认为，联合国改革只不过是美国的一种手段，以便借多边主义之名，行单边主义之实。 。。
利益与秩序：美国与主要大国和新兴大国的关系（8）
在这一点上，伊拉克战争的确投下了深深的阴影。其实，在过去五年里美国与世界互动的方方面面又何尝不是如此。布什政府以前曾经宣布，在21世纪相当长的时期内继续保持美国的超强实力是美国国家安全的目标。后来，布什政府向联合国安理会提交了虚假和误导性的情报，在没有安理会授权的情况下发动伊拉克战争。我们曾经与一位美国外交官交流过，用他的话来说，“美国丧失了信任”。美国对国际组织做出了贡献，比如现在联合国维和部队的规模是史无前例的，组建维和部队费用的26％是美国提供的；再比如像美国在非洲帮助应对艾滋病等威胁，在世界其他地方也开展类似的活动。但是，即便是这样的活动，也受到了人们的怀疑。
美国的强制性实力是无比强大的，所以，其他国家自然不愿意采取行动或是结成联盟来抗衡美国实力。但是，也很少有国家愿意加入到美国阵营之中。即便当它们不得不这样做的时候，也需要找到一个理由，比如驯服蛮横无理的怪兽、削弱怪兽可能造成的危险等等。但是类似理由已经不能服人，这在英国已经得到证明。根据有二。其一，英国未能约束美国的外交政策；其二，英国政策在诸多本国民众以及政府官员中不得人心。而与布什政府关系密切的英国首相托尼·布莱尔 （Tony Blair） 则在政治上遭受了惨重的损失。
许多国家既不愿意与那些声名不佳的反美国家（伊朗、委内瑞拉、叙利亚）为伍，也不愿意支持美国的政策和倡议。于是，这些国家便采取了“软制衡”战略。这种战略质疑美国政策的合法性，不承认美国政策包含合法的义务，这样就削弱了美国根据自己的需要对它们提出的合作要求。许多国家愿意看到联合国成为一个全球对话平台，大家可以在这里自由地批评美国违反国际规则的行为。它们并不指望联合国成为一个解决问题的重要组织，尤其是不愿看到联合国成为解决美国问题的机构。
美国若要得到其他国家合作、加强国际组织，就不能将国际组织仅仅视为美国对外政策的工具，不能为了最大限度地实现美国短期政治利益而对国际组织想用则用、想弃则弃。对于美国对外政策来说，国际组织当然是有用的工具，所以才要予以加强。所有国家都会意识到，美国以及其他所有国家的行为从根本上说都是为了实现国家利益的，没有一个国家会幼稚到连这个道理都不明白的地步。
但是，单纯“工具论”的观点有两大缺点。首先，再好的工具箱也不可能提供关于秩序的全景蓝图。没有大家共同认可的蓝图，旨在促进全球安全和繁荣的国际组织和国际关系就会失去方向，而这一蓝图的根基在于本书提出的负责任主权理念。第二，如果世界质疑美国的意图或是怀疑美国的承诺，那么，美国就无法赢得其他国家的信任，也就无法建立国际秩序。在美国之外的各个地域，人们深切期待美国能够承诺建立基于规则的国际体系，能够承诺遵守国际规则，能够持之以恒地支持国际组织。坦率地说，即便是对美国友好的政府也反对美国对国际组织的工具性利用，即当国际组织符合美国利益时就加以利用，当国际组织不符合美国利益的时候，就弃之不顾（并且恶言相加）。 txt小说上传分享
利益与秩序：美国与主要大国和新兴大国的关系（9）
美国如果不是仅仅将国际组织视为自己的政策工具，而是切实支持国际组织，就会因之加强自身的全球领导能力。美国是全球体系中最强大的国家，促进国际秩序符合美国利益。国际秩序可以使权力合法化，保证弱国免受强国的欺凌，并将权力和原则结合起来，以便使其他国家可以放心地接受强国的领导，而不是联合起来制衡强国。但是，这样的国际秩序必须得以构建和巩固，维护这样的秩序所需要的国际合作需要持续有效，而不能成为任何大国的权宜之计。
国际体系的领导需要为人表率、需要享有良好的声誉。我们要建立基于规则的国际秩序，在这样的秩序中使用权力需要具有合法性。最强大的国家在服从国际规则方面不能随心所欲。如果世界上其他国家遵从国际承诺、进行自我克制，美国就会得益。但美国自身也必须信守承诺。这些问题涉及美国与印度、巴西和南非等新兴大国关系的实质。在美国与中国的相对权力地位发生变化的时候，这些问题也关系到美中关系是走向冲突还是保持和平竞争。中国和印度是认识到国际秩序、国际规则和国际组织符合自身利益，还是对其置之不理？如果是后者，则会伤害美国的未来利益。
在美国外交史上有着重大的自我克制案例。罗斯福总统和杜鲁门总统十分明白，美国自愿限制单边实力在国际上是具有重要意义的。杜鲁门在1945年旧金山召开的联合国大会最后一次全会上说：“我们都必须意识到，无论我们的实力多么强大，都绝对不能为所欲为。”18在国际贸易领域，美国同意进行自我节制，遵守世界贸易组织的决定。世界贸易组织及其前身关贸总协定也确实是很好的实例，说明强国理解损人利己的贸易政策会带来灾难性的后果，因此它们愿意建立国际制度来约束国家行为。结果是美国经济也从这样的国际制度中获得了巨大的利益。
问题的另一面：美国领导的必要性
一方面，美国决策者需要重新认识国际组织给美国带来的长远利益，另一方面，其他国家也要认识到美国领导世界的重要意义。以下几点值得考虑：
美国的强大使得主要大国和新兴大国从中获益。中国、印度和其他新兴经济体的领导人认识到，他们的经济增长依赖于一个稳定的国际贸易和金融体系。这些国家中多数要求并接受过援助，以应对公共卫生方面的突发事件。所有这些国家都不希望看到大规模的核扩散，都依赖科学和技术的发展。总之，这些国家都可以从强大的美国所提供的开放经济和全球公共物品之中获得利好。19
如果没有美国的金融支持，提供重要国际服务的国际组织就会失去效力，在公共卫生保障，贸易、旅行和安全监管，发展援助，难民管理，*监控等领域都是如此。美国是联合国最大的捐资国，联合国正常预算和维和预算的25％是美国提供的，其他知名国际机构自愿认捐预算的50％来自美国。美国虽然没有批准《全面禁止核试验条约》，但还是提供了全面禁试条约组织1/3的预算。
美国还提供了其他无法用金钱计算的公共物品。例如，美国仍然是科技创新的领头羊，整个世界都因之而得益。20
在国际安全领域，各国政府仍然重视美国权力和领导地位带来的好处。美国军事力量保护了国际贸易通道的安全，保护盟国和其他国家