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秦始皇说，秦统一天下之前，天下百姓无不苦于连年战争，原因就是那些诸侯王相互争斗。现在朕仰仗祖宗神灵，刚刚安定了天下，如果再立诸侯，这等于又要挑起战争。天下百姓岂不是难以得到安宁？廷尉说得对。
秦始皇坚定地支持李斯的主张，没有采用分封制，而是在全国范围内施行了郡县制。
中国的郡最早产生于战国时的晋国。《战国策·楚策一》曾经记述了赵简子的一段话：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”从这一史料来看，早期的郡，级别低于县。战国时期，郡主要设在边地重镇，战国七雄都设立了郡县。比如魏文侯时期，吴起任西河郡太守，后来吴起受到魏武侯的猜忌，离开魏国来到楚国，曾在楚国任边郡太守一年，然后才被任命为令尹，施行变法。所以，郡县制并不是秦始皇的独创。早在商鞅变法之时，秦国就合并了一些边邑组建为县。
郡县之制虽然非秦始皇首创，但秦始皇却第一个把这一制度推向了全国，而且执行得很坚决。郡县制和秦始皇的个人集权思想不谋而合。公元前221年，秦朝将全国划分为三十六郡，据说以后又增为四十郡、四十六郡。郡的长官称为“守”，县的长官称为“令”，均由国君直接任免。郡县制使天下形成了“中央——郡——县”一整套系统的行政机构，对实行集权统治起了重要的作用。
秦始皇设立郡县制的理由之一是避免战争。基于血缘关系而分封的诸皇子，到了后代，很有可能会因为血缘关系的疏远而相互发动战争。实行郡县制之后，县令、郡守由皇帝任命，不能世袭，因此，不存在为了土地、权力相互发动战争的可能。郡县制有效地使君主加强了中央集权，有利于政治的安定和经济的发展。
郡县制是皇帝制度的政治基础。避免分裂只是秦始皇实行郡县制的理由之一，此外，还有一个更重要的理由，就是郡县制与皇帝制度最相适应。秦始皇要实行的是皇帝一人的*统治，如果实行了封建制，皇帝的权力就会受到封君的制约并会因此削弱，而郡县制则可以最大限度地保障皇帝一人的绝对权力——天下只有一个政权、一个天子，所以皇帝可以最大限度地实行*政治。
制度效力的发挥需要上下配合。在秦始皇采用郡县制的同时，中央政府实行了三公九卿制。“三公”是丞相、御史大夫与太尉，“九卿”指奉常、宗正、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、少府、治粟内史。上下两种制度被秦始皇绝妙地运用自如，这极大地保证了皇帝的集权统治。
秦始皇神化、圣化自己，采取各种方法为自己大造声势，目的都是为了给大秦帝国的合法性寻找依据，为自己的武力强夺找到借口，并为自己树立至高无上的权威。在秦始皇对自己政权的合法性进行了充分论证之后，他还会将哪些宏图伟略付诸实践呢？
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二十八 统一制度（1）
嬴政称皇帝、禁谥法，废分封、设郡县，封泰山、禅梁父，从政治制度、组织制度上证明了秦政权的合法性，也证明了皇位奉天承运的正当性，以此神化、圣化自己的权威，巩固大秦帝国的统治。同时，秦始皇在文化和经济政策上，也采取了一系列措施，例如统一文字、度量衡、车轨。秦始皇为什么要这样做？这样做取得了什么样的效果呢？
书同文字 政令一统
据史书记载，秦始皇采用小篆来统一中国文字。但是我们发现一个非常奇怪的现象，从出土的秦朝简牍中，看到的更多是秦隶。这是为什么呢？
统一文字，是中国文化史上的大事件。这一大事件涉及三个问题：一是秦始皇为什么要统一文字？二是秦始皇采用什么方式来统一文字？三是该如何看待秦始皇统一文字？
第一，秦始皇为什么要统一文字？主要原因是，被兼并的六国文字字形不一，影响交流，这成为秦朝政令贯彻全国的一大障碍。大秦帝国建立之后面临的最现实的问题是怎样保证政令在如此广袤的国土上得到贯彻执行，如果这一点得不到保障的话，后果将不堪设想。
当时六国文字混乱，具体表现为：战国数百年间周天子因自身衰落，无暇顾及规范文字，其他各国君王也没有工夫统一文字。在长期分裂割据的状态下，文字得不到规范，异体字频现，简化字横行。
例如在六国文字中，“马”字的字形就各不相同。
即使在一国之内，同一字的字形也有很多不一致的情况。书写上的不统一，成为书面交流的最大障碍。秦统一后，实行“书同文”的措施。除了便于交流之外，统一文字还是政令统一的需要。保证政令统一是秦始皇统一天下之后的当务之急。偌大一个帝国，如果不能保证政令统一，那可是天大的问题。在诸侯割据七国争雄的战国时期，各国文字异形，写法千变万化，也缺乏一定的体系与结构规律，随意性很强。秦并天下之后，领土空前扩张，在如此广袤的土地上进行统治，必须保证政令通畅，而当时字形各异的六国文字给政令的推行造成了很大的困难。如果秦始皇的诏令下达到地方后，地方官员都看不明白的话，岂不贻误了国家大事？秦始皇兼并六国之后，也确实发生过诏书到达桂林而当地一般民众却读不懂的事情。因此，政令统一是加强权力控制的头等大事。这是秦始皇统一文字的根本目的。
秦始皇用了十年时间完成了秦国三十五代国君梦寐以求的统一天下的大业，在建立大秦帝国之后，秦始皇的一系列作为都是为了巩固来之不易的江山。统一文字的根本目的亦在于此。
第二，秦始皇怎样实现文字的统一呢？他从两方面来进行。首先，要实现文字统一，必须先设定一个全国性的标准。其次，通过政令废止与标准不符的六国文字，以便在全国范围内推行。
关于这两方面的具体情形在东汉许慎的《说文解字·序》中记载得非常明确：“秦始皇帝初兼天下，丞相李斯乃奏同之，罢其不与秦文合者。斯作《仓颉篇》，中车府令赵高作《爰历篇》，太史令胡毋敬作《博学篇》，皆取史籀大篆，或颇省改，所谓小篆者也。”全国性统一文字的标准就是所谓的小篆，具体措施则是废除“不与秦文合者”。
据此可知，在秦始皇统一六国文字的过程中，有三个人发挥了很大作用。一是丞相李斯，二是中车府令赵高，三是太史令胡毋敬。丞相总管国家基本政务，李斯不但主张用秦国文字统一天下，而且明确提出废除与秦国文字不同的六国文字，并撰写了《仓颉篇》七章，作为小篆的范本。赵高是中车府令，此职位主要管理皇帝的车马，官阶不高，但是深得秦始皇信任。而且，在秦国官职中加有“中”字的官吏应当是可以出入宫廷的。所以，当时赵高可以自由出入宫闱。太史令是史官，也是皇帝的近臣。出于职业原因，史官对文字统一的要求也许会更加迫切。
二十八 统一制度（2）
然而，有些学者声称，秦始皇不仅用秦小篆统一中国文字，还使用了隶书作为统一文字的书体。理由是我们今天看到的秦朝出土的简牍上往往不是秦国小篆，而是具有隶书体式的古隶。
这就产生了一个问题，即秦始皇到底是用何种字体统一文字的呢？是文献记载的小篆，还是出土文献中的隶书？
要弄清楚这一问题，我们需首先了解小篆和隶书的区别。小篆和隶书是两种不同的书写体式，小篆笔画复杂，整齐协调，写出来的字像图画一样漂亮，但是书写麻烦。而隶书笔画比小篆简洁，主要是将小篆的圆转笔画改为方折笔画，书写效果略微宽扁，讲究“蚕头燕尾”。那么，在秦始皇统一文字之时，他究竟是采取了小篆还是隶书作为统一的标准呢？
根据汉代著名文字学家许慎的解读，秦始皇是用秦国小篆作为统一天下文字的标准。我也认为，秦始皇统一文字用的不是隶书，而是小篆。我的依据是什么呢？
第一，秦始皇为了统一天下文字制定了三部字书。据《汉书·艺文志》记载，秦始皇令丞相李斯作《仓颉篇》七章，令中车府令赵高作《爰历篇》六章，又令太史令胡毋敬作《博学篇》七章。李斯、赵高、胡毋敬均用小篆来进行这三部字书的写作。
第二，当时各地的刻石均为小篆。秦始皇统一中国后曾经五次巡游全国，在各处留下众多的刻石。而今天我们还能看到一部分这些刻石的临�