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二、税收竞争的限度与超限
财政分权与政府绩效增进必然引发政府间税收竞争。地方政府围绕具有流动性的生产要素展开竞争，包括制度环境、政策、区位、营销等在内的税收竞争战略旨在吸引资本、劳动和其他投入要素等，以提高社会与个人的公共福利。税收竞争，乃政府竞争手段之一。
税收竞争的界定及其有限性要求
政府竞争，源于“竞争性政府”的概念，该概念最早见于英国学者阿尔伯特？布雷顿的著作《竞争性政府：一个政府财政的经济理论》：“联邦制国家中政府间关系在总体上看是存在竞争性的，政府之间、政府的内部部门之间以及政府与政府之外的行为主体之间迫于选民、经济主体和非经济主体的压力，必须供给合意的非市场供给的产品和服务，以满足当地居民和组织的要求。”政府间竞争可以围绕技术与制度供给展开，通过基础设施建设、技术平台准备、服务制度构建以及各种税收优惠和营销策略等，不仅能够吸引居民与资源流入当地，而且能够使之稳定融入本地的社会网络。美国首席大法官约翰？马歇尔曾指出：“征税的权力事关毁灭的权力”。由此可见，税收与税权之重要性。
不少学者均尝试定义“国内的税收竞争”：有学者认为，广义上，税收竞争是指独立性的政府所采取的任何形式的非合作性税制设定行为；一般意义上，增加了一个限定条件，即要求每一个政府的税收政策能够影响税收收入在政府间的分配；狭义上，进一步限定了政府预算相互依赖性的原因：税收竞争是独立性政府的非合作型税制设定行为，每一个政府的政策选择都会影响流动性税基在这些政府所代表的地区间的配置。另有学者认为，税收竞争是指不同政府之间为了特定的目标，通过降低税收、增加公共支出或其他影响政府收支的方式而展开的竞争。还有学者认为，税收竞争是指各地区通过竞相降低有效税率或实施有关税收优惠等途径，以吸引其他地区财源流入本地区的政府自利行为。另有学者认为，税收竞争是指政府间以增强辖区政府的经济实力，增进辖区福利为主要目的，以税收及相关手段进行的各种争夺经济资源及税收资源的活动。
上述税收竞争的定义，虽然并不完全相同，却已形成基本共识：在财政分权中不同地方政府利益各异的前提下，为达到增进政府绩效、增加公共福利水平等目的，采取各种税收优惠手段，吸引资本、扩大税基等，实现公共服务产出与财政收入的最优比例，即促使公共服务资源的配置实现最优化。如何有效、均衡地在政府间分配税收利益，从来都是税法的重要任务之一。无论是发达国家，还是经济转型或发展中国家，地方政府职能的实现都必须依靠地方政府的财政。事权与税权是否匹配是地方政府能否完成其应有事权的普适性标准。税收来源不同也会影响地方政府制定决策和提供公共服务的方式。税收竞争客观上可能增加地方政府用于提供公共服务的税源，但是，过度的税收竞争则可能使地方政府因提供过多税收优惠而无法获得税收增加，也就是说，即使税源增加，地方政府的财力仍可能下降。因此，税收竞争应当是有限度的，只有良性的税收竞争才有助于实现税收竞争增进财力的本来目的。
中国经济转型期的税收不当竞争行为
政府间税收竞争与市场竞争一样，都必须遵循竞争规律和公认的道德准则。发达国家与经济转型国家的经济、社会发展阶段不同，政府间税收竞争的理论与具体实践亦有差异。对经济转型国家来说，地方政府间税收竞争对市场的发育与市场秩序的维持至关重要，发达国家相对成熟的立法与司法体制，可以为税收竞争提供成文的竞争规则以及规范的权力约束和权利保障。而经济转型国家，很多社会制度仍在不断的调试过程中，市场机制尚未完全建立、市场秩序不稳定且多有混乱。政治上的集权传统与财政上的分权改革并存，难免出现税收立法权虽高度集中在中央，但地方政府间税收竞争也屡见不鲜的奇景。税收竞争的矛盾在经济转型期表现得更为突出，因此，本文着重探讨中国经济转型期的税收不当竞争。从制度运行效果来看，过度的税收竞争不仅一九九八年四月提出的研究报告《有害税收竞争：一个日益突出的全球问题》，这是针对二十世纪八十年代起各国税制改革中出现的降低税率、提供各种税收优惠的普遍趋势，包括避税港与有害税收优惠等进行的专题研究。而“税收不当竞争”、“税收竞争失当”的提法，则参照竞争法上的“不正当竞争”这一违反“以公平和诚实信用原则为核心的公认商业道德”的竞争行为的提法。
为与我国法律体系中惯常使用的法律术语保持一致，本文倾向采用“税收不当竞争”的概念。二十世纪七十年代末，中国启动渐进性的经济体制改革，现已取得巨大的经济成就。计划经济体制下的全能性政府、管制型政府向与市场经济相配套的有限型政府、服务型政府过渡，政府通过放弃由市场配置更有效率的领域来培育市场，地方积极性因获得发挥空间而得到释放，部分地区的经济率先发展，并且带动经济全面起飞。地方政府辖区内经济增长的重要原因是上下级政府之间直接的委托代理关系和经济转型期相对“软化”的制度约束环境。＇24＇相比之下，政治体制改革相对滞后，各级人大未能对同级政府构成有效的监督制约，上级政府对下级政府的人事任免仍有较大的发言权，而辖区内的纳税人与公共服务受益人也无法对地方政府进行有效监督。政府绩效的评估机制既不规范，也不科学。经济转型期的地方政府面临相对软化的制度约束环境，税收竞争作为发现更好制度的手段，不可能绝对消灭。从税收竞争的角度分析，经济转型中国的地方政府大致有三种类型：第一，进取型地方政府。这类地方政府主要依靠制度与技术创新、加强软环境建设来吸引税源，从而扩大税基。如沿海一些地区。第二，保护型地方政府。这类地方政府虽然也进行制度与技术创新，但创新能力有限，不足以吸收税源。为了保证一定的税基，常采取地方保护主义，依靠政府保护来创造当地企业的产品市场。如中部一些地区。第三，掠夺型地方政府。这类地方政府基本上很难创造新的税源，为维护政府的日常开支，不惜通过各种手段增加收费。财政上的困境使其陷入两难境地：一方面，搞活经济需加大投资公共设施、降低税负；另一方面，各种刚性财政支出迫使地方财政必须扩大或至少维持财政收入，税负不增反减。财政困境与经济发展水平形成相互遏制的格局。如果地方政府没有动力进行制度创新来打破这种格局，掠夺型政府可能持续更长时间。如湖北省赤壁市。
两千零六年三月，湖北省汉川市政府办公室发布《关于倡导公务接待使用小糊涂仙系列酒的通知》，给市直机关和各乡镇农场下达喝酒任务，“全市各部门全年喝小糊涂仙系列酒价值总目标为两百万元，完成任务的按照百分之十的奖励，完不成的通报批评。”其原因在于：二零零五年，生产销售小糊涂仙系列酒的湖北云峰酒业有限公司纳税超过一千三百万，是该市纳税过千万的六家企业之一，但该酒的市场份额却偏低。该文件出台二十多天后，四月六日，市政府又出台了新文件，称“经研究决定，关于倡导公务接待使用小糊涂仙系列酒的通知，从即日起废止执行。”这是政府角色错位的典型案例，背后最大的原因在于经济利益的驱动——典型的滥用公权力促进税收增长的手段。“喝酒令”虽然只存活了短短二十余天就不幸终结，但这一终结并非来自于规范的制度规制，而是来自于群众监督的力量：自媒体披露“喝酒令”以来，各�