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难而大伤脑筋。正当北京的决策人继续举棋不定时，省一级督抚官员却完全陷于思想混乱之中。这种混乱特别明显地表现在福州地方上，因为1884年8月23日这里的十一艘舰只组成的中国建造的“现代”舰队，不到一小时就被法国人摧毁。随着福州这次创巨痛深的惨败之后，以江苏为基地的南洋舰队也由于领导无方、训练糟糕和纪律松弛，在试图打破孤拔将军对台湾的封锁时大败亏输。
甚至中国在陆战中的胜利也被吹得有些玄而又玄。比如刘永福在东京取得的有限的胜利，部分是由于黑旗军在非正规战争中东奔西突的勇气，但是这些遭遇战也表明了法国人的弱点：犹疑不定，后勤困难，战术措置失宜，完全缺乏准备。当1883年12月13—16日法国人在山西发动一次协同一致的攻势时，黑旗军便受到了“一次可怕的——即使不是致命的——打击”。法军在四个月后占领北宁的时候，刘永福据说是不战而退的。①甚至经常被吹嘘为中国大捷的谅山之战，法军之战败似乎不是由于清军的战斗力高和训练有素，而是由于人数上占压倒优势以及法军供应上存在的问题。目击者的记述表明，尼格里将军的部队极端缺乏火药和其他供应，因为法国的“苦力队”大批地开了小差。根据一位西方观察者（此人被其他外国人认为是同情中国人的）的说法，谅山地区的清军装备得很好，但训练和领导都极差。②胜利之取得并不是由于中国军事制度起了作用，恰恰是因为没有中国军事制度影响的缘故，而且中国人的伤亡几乎总是比法国人的伤亡大得多。只有在台湾的中国军队才能够一比一地坚持与法国人交战，这大部分应归功于刘铭传的精明的准备工作和几位淮军军官的指挥才干。③
李鸿章通常被指责应对中国海军在中法战争中的覆没负有责任。批评家们认为，如果他一旦接到请求就愿意立即派遣北洋舰只南下，他是有可能保住福州舰队的。他和南洋大臣曾国荃都受到警告，不要在战时只顾本省一地之利。但是，李鸿章之专注于北方防务是情有可原的，甚至连张之洞也认识到这一点，这特别是因为日本在朝鲜的活动正在日益加紧。此外，就法国人来说，他们实际上也打算进犯北方。他们之所以还不敢放手进攻华北，部分原因就是那里有李鸿章的部队。④李鸿章虽然很明显地不急于以反对法国人来考验他的舰队，但他并不缺乏爱国精神。中国所处的复杂的国际局势以及整个清帝国的行政制度，很不利于对法国的挑战作出迅速而举国一致的反应。
海军衙门和北洋海军
虽然某些文人和官员相信，中国在1884—1885年与法国作战时实际上是打赢了陆战，但是，中国海军的缺点却是暴露无遗了。有许多人要求作出新的努力，例如应谋求更集中的协同作战。早在187O年，政界元老曾国藩就已经提议，需要把海军船只置于单一的指挥之下。①1885年这个意见至少在名义上突然变得可行了。1885年10月北京成立了海军衙门，以醇亲王为总理海军事务大臣，而以庆亲王奕䜣（1836—1916年）和李鸿章为会问办理大臣。这一“中国海军部”的组织可以比得上总理衙门，它最后拥有六名帮办，而分九批工作的三十名官员则主要是满人。②醇亲王本人这时似乎已转而相信自强运动。但海军衙门应该主要被看做是慈禧太后及其宠幸们所搞的鬼把戏，意在与李鸿章分享北京能从各省提取的经费，虽然它表面上的动机是无可指摘的。
它的背景是1884年4月宫廷政治中发生的一件大事。一位御史攻击恭亲王和军机处应对东京的军事挫败负责，作为摄政者的慈禧太后便降旨解散了整个军机处，而以礼亲王（世铎）为首的五名新军机大臣来接替。恭亲王也和其他三名大臣一起从总理衙门免职，它的领导权交给了庆亲王。作为年轻皇帝的父亲，醇亲王不便在军机处或总理衙门供职，但慈禧太后再次降谕，“着醇亲王奕䜣（就军机处事宜）一并与议具奏”。①醇亲王的心腹顾问中有孙毓汶：这是一位精明而贪得无厌的翰林院出身的官僚，他曾得到慈禧的信任而被任命在军机处供职，直至1895年，即醇亲王死后的第四年。②
虽然醇亲王在伊犁和安南危机期间也站在“主战派”一边，但他过去对海军事务却不感兴趣。他曾给神机营买过西洋军火，但直到1881年初他才开始以矛盾复杂的心情对铁路和机器开矿表示兴趣。③他和慈禧太后之决定成立海军衙门，无疑是受了李鸿章1885年9月份在北京作三个星期逗留时的影响的结果，那时这个计划正被提出来反复加以研究。
李鸿章非常急需经费来维持和建立他的舰队及其相关的设施。虽然他同伊藤博文在4月份就朝鲜问题签订了协议，李鸿章仍然相信，中国迟早会因它的这一最邻近的藩属而与日本相对抗。醇亲王也能够看到朝鲜的重要性，但他也知道，他的异母兄弟和政敌恭亲王由于反对慈禧太后喜爱豪奢的苑囿宫殿而在很大程度上招致了太后的愤怒。李鸿章在十九世纪八十年代初期每年只从各省收到约六十万两用作海防经费。④他把有清帝支持的海军衙门看做是这样一种手段，即它将迫使各省在满足皇室的园林建造的需求之外，更为海军多出经费。李鸿章别无其他选择，实际上只能跟清帝本人串通在一起。
清帝现在给各省施加压力，要他们给海军衙门每年送足原定的海防经费四百万两，按照上谕所说，甚至为此削减绿营和勇营兵额以及废除海军的中国帆船式战船和无用的陈旧轮船也在所不惜。除此之外，又宣布新设“海防捐”。为此目的，公开实行卖官鬻爵，官员被鼓励出钱来“报效”，以使自己能够晋升或使过去的渎职行为得到宽恕。①
慈禧的当务之急是首先重新修建皇宫西面围绕三海的、有许多亭台楼阁的御花园，它位于北京的中心；然后是建造在城外西北的避暑离宫。早在1885年6月，她曾命令满洲的四大富裕贵族（包括不幸的崇厚在内）帮助苑囿的建设，即伸手要他们捐钱。这四大家族和另外其他几家共捐出二十四万两。1886年1月的一道上谕，公开为三海建设要求粤海关监督帮助经费，而且还要求海军衙门本身作为“借款”提供款项。醇亲王在12月份写信给李鸿章说：神机营和海军衙门已从当时筹措到的二百二十万两中提供了七十五万两，但池苑工程还需要更多的钱。因此，醇亲王建议李鸿章应该筹集更多的经费。他希望李鸿章的衙署能帮助弄到一笔七十万两的外债，其名义是“可否指称创建京师水操学堂或贵处某事”。李鸿章只得照办，而且他显然在这笔外债中增借了二十二万七千两，以用于他的舰队。这笔钱由当时正在帮助李鸿章搞直隶北部铁路计划（这计划得到海军衙门的赞助）的伍廷芳来筹措，而由德商泰来银行的天津代理人提供。总数为五百万马克，年息五厘五，由天津、牛庄和芝罘海关收入于十五年内偿清。②李鸿章最后放弃了他筹款不举外债的原则——但只是在北京的命令下才这样做的。
与此同时，李鸿章每年从海军衙门收取他的应得份额约一百五十万两（其中一部分直接解往天津，不过是记在海军衙门帐上）。他也从海军衙门接受数额较少的不定期付款，以应付特殊需要。他分别通过驻英国与驻德国公使曾纪泽和许景澄在1886—1887年定购了两艘新的英国巡洋舰和两艘德国巡洋舰。（前驻德国公使李凤苞在定购李鸿章的头三艘德国舰只时被指控收受了大量个人佣金，因而已在1884年被撤职。）①1888年当新的巡洋舰到达时，李鸿章订出一套北洋海军章程，重新组织了他的舰队。这个章程的内容把英国海军的实际做法、勇营的制度和绿营兵的术语，都兼收并蓄于其中。丁汝昌提督将由两员小军舰舰长辅佐，他们被授以总兵衔，各指挥一艘7，430吨的铁甲舰。从2，300到2，850吨的几条巡洋舰则交给军衔为副将的舰长统带。这些舰长一方面得服从提督调动，一方面对自己的舰艇又享有完全的权威，并完全有权指挥支应委员以及管好受训的学生。②这是一支给人印象深刻的舰队，它拥有两艘铁甲舰、七艘巡洋舰、六艘炮艇和六艘鱼雷艇。
可是，李鸿章发现他不能进一步扩充他的舰队，虽然他已知道日本正在购买一种更新式的、经过改进的船只。困难是在财政方面，因为慈禧现在正致力于在北京西北建造颐和园的计划。她从海防经费中究竟